Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z [...] grudnia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2019 r., [...] umarzającą postępowanie wszczęte na wniosek B. i B. K., M. Z., J.i C. W. oraz K. M. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2018 r. nr [...] zmieniającej decyzję własną z [...] listopada 2011r. nr [...] i zatwierdzającą projekt zamienny budynku mieszkalnego z garażem i usługami na dz. nr [...] i [...] przy ul. [...] w [...].
Po przytoczeniu art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. organ wskazał, że wnioskodawcy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją, jednak postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest nowym postępowaniem, a więc obowiązkiem organu było ustalenie na nowo kręgu stron.
Dalej - powołując się na orzecznictwo - wyjaśnił, że warunkiem uznania uprawnionego do nieruchomości wspólnej z tytułu prawa do odrębnej własności lokalu, za stronę postępowania jest wykazanie, że inwestycja będzie wpływać na ten konkretny lokal i godzić w uprawnienia do jego korzystania. Podmiot musi zatem wykazać swój indywidualny interes prawny, a nie tylko fakt bycia współwłaścicielem.
Następnie podał, że skarżący wprawdzie nie podali położenia ich lokali ani sposobu, w jaki inwestycja wpłynie na ich indywidualny interes prawny, ale nie było to niezbędne, gdyż żaden z nich nie znajduje się w obszarze oddziaływania. Planowane roboty nie ograniczają bowiem korzystania z lokali w ww. budynku. Decyzja z [...] czerwca 2018 r. nie wpływa na prawa i obowiązki ich właścicieli, a więc nie są oni stronami postępowania (art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego).
Odnosząc się do odwołań, że interes skarżących wynika z ustawy Prawo ochrony środowiska GINB stwierdził, że nie ma regulacji prawnych określających odległości od okien mieszkań, w jakich należy lokalizować wjazdy do garaży podziemnych.
Zaznaczył także, że utrudniony i wzmożony ruch pojazdów (głównie ciężarowych), zakaz zatrzymywania się i postoju przy ul. [...], hałas z budowy, świadczą o interesie faktycznym, który nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania w świetle art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.
Skargę na powyższą decyzję złożyła K.M., która wniosła o uchylenie decyzji obu organów i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając bezpodstawne twierdzenie, że nie wykazała położenia swojego lokalu
` Skarżąca zaznaczyła, że w wyroku z dnia 22 listopada 2017r. sygn. akt IV SA/Wa 1753/17 Sąd przyznał jej indywidualny interes prawny, odrębny od interesu prawego Spółdzielni Mieszkaniowej. Dodała, że wielokrotnie rozmawiała z prezesem spółdzielni. Tak z rozmowy, jak i z braku działań zarządu wynika, że posiada ona indywidualny interes prawny odrębny od interesu SM. Organ błędnie więc przyjął, że jej mieszkanie nie leży w obszarze oddziaływania.
Podkreśliła również, że wjazd do garażu podziemnego inwestor wybudował tuż pod oknami jej mieszkania, co widać na załączonej do skargi dokumentacji zdjęciowej. Natomiast GINB stwierdził, że" w przepisach prawa brak jest regulacji określających w jakiej odległości od okien lokali mieszkalnych należy lokalizować wjazdy do garaży podziemnych". Jednak położenie ww. zjazdu w tak bliskiej odległości od okien mieszkania skarżącej nie pozostanie bez wpływu na jej własność (naruszenie "miru domowego", zwiększony hałas i emisja spalin - warunki wprawdzie trudne do określenia ale łatwe do przewidzenia, jako elementy utrudniające funkcjonowanie mieszkania). Zostały zatem pominięte wymagania określone w ustawie Prawo ochrony środowiska w zakresie hałasu i emisji spalin.
Dodała następnie, że organ nielogicznie ocenił stan faktyczny wynikający ze źle usytuowanego zjazdu do garażu podziemnego, generującego hałas i spaliny oraz braku oceny technicznej budynku skarżącej.
Ponadto, w tej sprawie CBA zwróciło się do Wojewody [...] o rozpoznanie pisma mieszkańców [...] z [...] kwietnia 2019r. Do dziś mieszkańcy nie uzyskali odpowiedzi.
Na koniec skarżąca podniosła, że informuje, w czasie rozpatrywania wniosku o stwierdzenie nieważności do Wojewody [...] wpłynęło odwołanie skarżącej od decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2019r. dotyczącej wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie. Organ powinien zatem, zawiesić to postępowanie do prawomocnego rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, tymczasem je umorzył, a [...] października 2019r. uchylił ww. decyzję z [...] sierpnia 2019r i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Według skarżącej decyzja z [...] czerwca 2018 r. rażąco narusza prawo.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje
Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm. - dalej p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać trzeba, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast krąg stron w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę – jak i zmianie takiej decyzji - ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 3 pkt 20 cyt. ustawy. Dopuszczalność zainicjowania postępowania nadzwyczajnego, w którym podmiot chciałby zakwestionować decyzję o pozwoleniu na budowę uzależniona jest od wykazania, że wnioskodawca posiada tytuł prawny do nieruchomości, która położona jest na obszarze, na który sporna inwestycja może oddziaływać (art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Nie chodzi jednak o jakiekolwiek oddziaływania, ale wyłącznie takie, które wprowadzają – na mocy przepisów odrębnych - ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, terenu wyznaczonego w otoczeniu tego obiektu (art. 3 pkt 20 Prawo budowlane).
Wyznaczenie takiego obszaru następuje z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej - bądź kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym - inwestycji (zob. wyrok NSA z 22 października 2019 r., sygn. II OSK 2999/17, LEX nr 2783518). Tym samym obszarem oddziaływania inwestycji nie jest teren, w którym będą odczuwalne skutki, uciążliwości związane z procesem budowlanym, czy spowodowane samym funkcjonowaniem obiektu. Jest to bowiem oddziaływanie tylko faktyczne, którego nie można wiązać z oddziaływaniem prawnym, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Interesu prawnego nie można zatem wywodzić z samego tylko prawa własności nieruchomości, czy jej części (lokalu).
W tej sprawie skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności decyzji o zmianie pozwolenia na budowę opisanego budynku. Wyjaśnić zatem trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych co do kręgu stron postępowania o zmianę pozwolenia na budowę prezentowane są dwa stanowiska: szersze, zgodnie z którym jego stronami są podmioty, które posiadały status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2751/17, LEX nr 2505267, wyrok WSA w Bydgoszczy z 20 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 202/15, CBOIS) oraz węższe - podzielane przez Sąd orzekający w tej sprawie - wskazujące, że w postępowaniu opartym na art. 36a cyt. ustawy legitymację procesową będą miały podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, których nieruchomości leżą w obszarze oddziaływania ustalonym odpowiednio do tej zmiany lub odstępstwa (por. wyrok WSA w Olsztynie z 18 czerwca 2019 r., II SA/Ol 224/19, LEX nr 2693192, wyrok WSA w Warszawie z 19 lipca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 52/18, LEX nr 2531514).
Wprawdzie przepis ten nie odwołuje się do art. 28 Prawa budowlanego, jednak jego treść prowadzi do wniosku, że zamiarem ustawodawcy było ograniczenie orzekania do zakresu zmiany. Niemniej w postępowaniu zwyczajnym zakres zmian zatwierdzonych decyzją z [...] czerwca 2018 r. był znaczny, bo dot. m.in. obrysu budynku, ukształtowania terenu, zwiększenia wysokości, powierzchni całkowitej, w tym użytkowej, mieszkań, garażowej, ilości mieszkań). Z uwagi na odmienność ww. postępowań, słusznie organy na nowo zbadały interes prawny wnioskodawców, w tym skarżącej.
Z akt sprawy wynika, że skarżąca jest właścicielką odrębnego lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...], sąsiadującym z działką inwestycyjną, w którym zarząd powierzony – na mocy art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych – sprawuje Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko- Własnościowa "[...]" (dalej SM). Skarżąca winna zatem wykazać odrębny od SM swój własny, indywidualny interes prawny w kwestionowaniu w postępowaniu nieważnościowym decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Spółdzielnia mieszkaniowa ex lege jest bowiem uprawniona do reprezentowania na zewnątrz wszystkich właścicieli lokali stanowiących odrębny przedmiot własności, niezależnie od tego, czy są członkami spółdzielni, czy też nie (zob. wyroki NSA z 4 lipca 2013 r., II OSK 583/12, LEX nr 1483452; z 24 września 2014 r., II OSK 647/13, LEX nr 1664446; z 4 listopada 2015 r., II OSK 511/14, LEX nr 1990843). Stosunki między członkami spółdzielni mieszkaniowej a jej zarządem, reguluje ustawa Prawo spółdzielcze i tylko w jej trybie poszczególni właściciele lokali mogą nie zgadzać się z działaniami organów spółdzielni i dochodzić swych praw przed sądem powszechnym.
Natomiast w relacjach z organami administracji publicznej – co do zasady - reprezentują ich uprawnione statutowo lub ustawowo organy spółdzielni. Jak słusznie wskazał GINB, od tej zasady można odstąpić tylko wtedy, gdy właściciel lokalu wykaże swój indywidualny interes prawny, odrębny od interesu prawnego spółdzielni mieszkaniowej (wyrok NSA z 9 maja 2003 r., IV SA 2995/01, LEX nr 685014), a więc wykaże, że jego lokal leży w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, powodującej ograniczenia w jego zagospodarowaniu wynikające z przepisów prawa.
Takich okoliczności skarżąca skutecznie nie wykazała, przy czym większość zarzutów odnosi się do budynku przy ul. [...] jako całości, bez wskazania konkretnych ograniczeń prawnych co do lokalu skarżącej.
Kluczowe znaczenie dla oceny przymiotu strony skarżącej w tej sprawie ma treść § 13 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym odległości określone w ust. 1 tego przepisu – niezbędne do zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi - mogą być zmniejszone nie więcej niż o połowę w zabudowie śródmiejskiej. Przez zabudowę śródmiejską stosownie do § 3 pkt 1 cyt. rozporządzenia rozumie się zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze śródmieścia, określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu miejscowego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
Natomiast w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] – uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2011r. działki inwestycyjne nr [...] i [...] położone są w faktycznym centrum miasta, w zgrupowaniu intensywnej zabudowy, co wynika z załącznika nr 1 a do ww. uchwały). Zaplanowano budynek o pięciu kondygnacjach naziemnych (jedna podziemna – garaż, pomieszczenia techniczne i gospodarcze). Odległość między budynkami jest większa od połowy ich wysokości. Wysokość przesłaniania dla budynku projektowanego jest równa połowie wysokości 13, 4 m (różnica wysokości attyki budynku przesłaniającego i wysokości parapetu najniżej położonego okna w budynku przesłanianym), z czego ½ wysokości stanowi 6,7 m. Natomiast dla budynku skarżącej przy ul. [...] wynosi 12,9 m, z czego ½ stanowi 6,45 m. Pięciokondygnacyjna cześć planowanego budynku położona jest w odległości od 14 - 16 m od budynku przy ul. [...], a wjazd do garażu w odległości od 9 – do 11. Powyższe ustalenia mieszczą się zatem w kryteriach określonych w § 13 ust. 1 lit a rozporządzenia w związku z § 13 ust. 4.
Podobnie odnośnie § 60 ust. 2 i 3warunków technicznych, bowiem wszystkie mieszkania mają zapewniony czas nasłonecznienia wobec przynajmniej jednego pokoju przez 1,5 godziny (tak tom I str. 49 projektu budowlanego).
W konsekwencji przy takim usytuowaniu inwestycji, nie była wymagana również ocena techniczna w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji na stabilność konstrukcji budynku położonego na działce nr [...], jak wywodziła skarżąca.
Rację mają organy również co do tego, że cyt. rozporządzenie nie zawiera norm regulujących odległości w jakich powinny być sytuowane wjazdy do garaży podziemnych.
Natomiast odnośnie stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przedstawionego w wyroku z 22 listopada 2017r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1753/17, przyznającego skarżącej przymiot strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy Sąd wskazuje, że pozostaje ono bez wpływu na ocenę przymiotu strony w niniejszej sprawie. Odmienne są bowiem kryteria ustalania oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, czy w postępowaniu nieważnościowym co do takiej decyzji, a inne w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.
Sąd podkreśla, że uciążliwości związane z budową takie jak hałas, emisja zanieczyszczeń do powietrza, powstawanie odpadów są typowe dla realizacji prawie każdej inwestycji. Są one społecznie dopuszczalne, jeśli nie przekraczają zwykłej miary. Natomiast jeżeli miara ta zostanie wyraźnie przekroczona, to może być podstawą do ewentualnych roszczeń cywilnoprawnych bądź podstawą prowadzenia odrębnych postępowań administracyjnych przez organami ochrony środowiska. Przyjęcie odmiennego poglądu oznaczałoby konieczność uznania za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę każdego odpowiednio legitymowanego podmiotu, którego nieruchomość znajdowałaby się w obszarze wszelkiego rodzaju immisji związanych z użytkowaniem danej inwestycji. Taka interpretacja stałaby jednak w oczywistej sprzeczności z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego oraz art. 28 k.p.a., które zawężają pojęcie interesu do występowania wyłącznie interesu prawnego, całkowicie wyłączając interes faktyczny (zob. wyrok NSA sygn. II OSK 3061/19 z dnia 21 maja 2020 r. LEX nr 3099552 Tym samym zasadnie organy uznały, że skarżącej nie przysługuje status strony w postępowaniu toczącym się w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę, co oznacza, że decyzje umarzające postępowanie odpowiadają prawu.
W tym stanie rzeczy Sąd – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – skargę oddalił.