Uzasadnienie
Prezydent W. decyzją z dnia [...] października 2009 r., Nr [...], na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361, ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592, ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 28 sierpnia 2009 r. odmówił S. Sp. z o.o. z siedzibą w W., zw. dalej Spółką, zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu budynków wielorodzinnych i jednorodzinnych "[...] " przy ul. [...] P., na terenie dz. Nr [...], [...], [...], obr. [...], w dzielnicy B. W..
W uzasadnieniu podano, że teren, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, położony jest na obszarze, gdzie obowiązują dwa plany zagospodarowania przestrzennego: terenu W. [...] i terenu N..[...] Z uwagi na niezgodność przedłożonego projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ wydał postanowienie w dniu [...] października 2009 r., Nr [...], którym nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości i braków. W ocenie organu, złożona dokumentacja nie została sporządzona zgodnie z wymaganiami postanowienia z dnia [...] października 2009 r., zatem projekt budowlany nie spełniał wszystkich wymagań, o których mowa w art. 35 ust 1 Prawa budowlanego, a mianowicie: złożony projekt przewiduje budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych na terenie przewidzianym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną
- 1. zieleń, projekt zagospodarowania przewiduje część zadrzewienia występującego wzdłuż Rowu W. do usunięcia lub przesadzenia w inne miejsce, co jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu N. - § 9 ust. 6 pkt 3 oraz niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu W. - § 9 ust. 8 pkt 3, w części graficznej projektu zagospodarowania terenu nie oznaczono przebiegu przyłączenia do miejskich sieci infrastruktury technicznej,
- • projekt przewiduje zapewnienie dostępu do drogi publicznej -od ul. [...] poprzez służebność przez dz. Nr [...] i [...] z obr. [...], zatem jest niezgodne z opinią Inżyniera Ruchu W. z dnia [...] stycznia 2008 r., Nr [...].
Odwołanie od decyzji Prezydenta W. złożył inwestor, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, wobec braku dostatecznych przesłanek do stwierdzenia, że projekt zawiera nieprawidłowości uniemożliwiające jego zatwierdzenie oraz niewyjaśnienie w sposób dostateczny i zgodny z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. wszystkich okoliczności sprawy. W ocenie odwołującej spółki nieprawidłowe jest ustalenie przez organ I instancji, iż zamierzenie polegające na budowie zespołu budynków wielorodzinnych - część południowa inwestycji - było niezgodne z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego N. [...], ze względu na przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zieleń (symbol MN/Z).
Odwołujący podniósł, że organ oparł swoje stanowisko na opinii radcy prawnego, który wskazał na kontrowersyjność zapisów § 9 ust. 1 i 2 planu, a jednocześnie wyraził pogląd, że brak na rysunku planu obejmującym obszar oznaczony symbolem MN/Z dodatkowego oznaczenia symbolem MW, wyklucza możliwość dopuszczenia na tym terenie jakiegokolwiek innego przeznaczenia, poza zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Odwołujący przytoczył też fragment pisma Biura Naczelnego Architekta Miasta z dnia 9 października 2006 r., dotyczącego możliwości realizacji zabudowy wielorodzinnej na położonym, w rejonie ul. [...], terenie obejmującym działki Nr [...], [...] w obr. [...]. Zdaniem Spółki, stanowisko Prezydenta W. co do niezgodności projektu zagospodarowania terenu inwestycji z zapisami § 9 ust. 6 pkt 3 planu zagospodarowania przestrzennego N. [...] i § 9 ust. 8 pkt 3 planu zagospodarowania przestrzennego terenu W. [...] jest pozbawione podstaw.
W projekcie budowlanym znajduje się szczegółowa inwentaryzacja zieleni oraz projekt gospodarki zielenią, z których wynika, że żadne wartościowe drzewo nie podlega usunięciu z terenu inwestycji, a tym samym przewidziano zachowanie istniejącego drzewostanu. Prezydent W., w ocenie inwestora, nie wyjaśnił tej kwestii zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa (art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a), nie odniósł się do dokumentów gospodarki zielenią i nie przedstawił dowodów, na których oparł swoje twierdzenie. Spółka nie zgodziła się z twierdzeniem organu I instancji, że w projekcie zagospodarowania terenu w części graficznej nie oznaczono przebiegu przyłączenia do miejskich sieci infrastruktury
Sygn. akt VII SA/Wa 502/10 technicznej, a także, że projekt budowlany przewidujący dostęp do terenu inwestycji od ul. [...] pozostaje w sprzeczności z opinią Inżyniera Ruchu W., Nr [...]. Na dowód powyższego załączono do odwołania dwa pisma: Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2008 r. oraz Burmistrza Dzielnicy B. z dnia [...] listopada 2009 r, z których wynika, że wjazd na działki Nr [...], [...], [...] z obrębu [...] może odbywać się od strony ul. [...], mającej kategorię drogi gminnej przez istniejący zjazd z tej ulicy oraz drogę wewnętrzną, zlokalizowaną na działkach Nr [...] i [...] z obrębu [...], których właściciel ustanowił nieodpłatną i na czas nieoznaczony służebność gruntową polegającą na prawie przejścia i przejazdu na rzecz każdorazowego właściciela nieruchomości stanowiących działki Nr [...], [...], [...].
Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r, Nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji zgadzając się z argumentami spółki przedstawionymi w odwołaniu. Organ odwoławczy podzielił pogląd inwestora dotyczący lakoniczności stwierdzeń organu I instancji, wyrażonych w zaskarżonej decyzji. Prezydent W., w ocenie Wojewody [...], nie wykazał w sposób dostateczny i niebudzący wątpliwości, że sporna inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego N. [...].
Nadto, organ odwoławczy podkreślił, że Prezydent W. powołał się na stanowisko wyrażone w opinii prawnej, pomijając zupełnie stanowisko wyrażone w tej kwestii w piśmie Biura Naczelnego Architekta Miasta z dnia 9 października 2006 r., co oznacza, że nie rozpatrzył całego zgromadzonego materiału dowodowego. Zignorował także, w ocenie organu II instancji, pismo Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2008 r. oraz Burmistrza Dzielnicy B. z dnia [...] listopada 2009 r., dotyczące wjazdu na teren planowanej inwestycji.
Skargę na decyzję Wojewody [...] złożyła Wspólnota [...] w W., zw. dalej Wspólnotą, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpoznania materiału dowodowego, a także art. 8,9, 10 i 11 k.p.a. poprzez naruszenie zasady informowania stron postępowania oraz czynnego udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu Wspólnota podała, że ustalenie, czy zabudowa wielorodzinna może być zlokalizowana na przedmiotowych działkach, które położone są na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem MN/Z była przez organ rozpatrujący sprawę wyjaśniana kilkakrotnie.
Stwierdziła, że w aktach sprawy znajduje się pismo podpisane przez Naczelnika Architekta Miasta z dnia 9 października 2006 r. dotyczące możliwości zabudowy dz. [...], [...], [...] z obr. [...], tj. nieruchomości częściowo obejmującej rozpatrywany teren, gdyż dz. [...] nie jest obecnie przedmiotem rozstrzygnięcia. W piśmie tym, według skarżącej, błędnie zapisano, iż działki Nr [...], [...], [...] z obr. [...] znajdują się "w ok. 3/4 swej całkowitej powierzchni na [planie] N. [...] cz. I [uchwalonym przez Radę Gminy W.-B. w dniu 22 grudnia 1999 r, uchwałą Nr [...] (Dz. U. Woj. [...] Nr 6 z 18 stycznia 2000 r., poz.32)] na terenie oznaczonym symbolem MW/MN/Z o równorzędnych przeznaczeniach podstawowych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną MW, jednorodzinną MN oraz usługi nieuciążliwe U." Dz. [...], [...] położone są na terenie oznaczonym symbolem MN/Z (załącznik nr 1). Na załączniku tym widać, że kolor zielony oznacza tereny przeznaczone pod zieleń, a kolor jasnego brązu oznacza tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną.
W przypadku dz. Nr [...], [...], [...] są to pasy tych dwóch kolorach. Tylko działka o Nr [...] obr. [...] (obecnie działka oznaczona Nr [...]) znajduje się na terenie umożliwiającym powstanie zabudowy mieszkaniowej: wielorodzinnej, jednorodzinnej oraz usług, oznaczonym symbolem MW/MN/(U). W tym przypadku oznaczenie w planie określa kolor brązowy: jasny i ciemny. Na działce tej firma B. S.A. wybudowała budynek wielorodzinny. Zdaniem Wspólnoty, rozpatrzyć należy jeszcze stanowisko wyrażone w opinii prawnej Wydziału Prawnego dla Dzielnicy B., znak: [...]. W opinii tej czytamy: "(...) zapis o równorzędności dopuszczalności innego rodzaju zabudowy jest zapisem bezcelowym, skoro bowiem przeznaczenie podstawowe jest zgodne z oznaczeniem na rysunku planu V, w oznaczeniu tym nie ma nawet w nawiasie liter MW co wyklucza możliwość dopuszczenia na tym terenie jakiegokolwiek innego przeznaczenia poza zabudową mieszkaniową jednorodzinną MN".
Radca prawny stwierdził także, że zapis w tekście planu mówiący o "dopuszczeniu jako równorzędnego przeznaczenia mieszkalnictwa wielorodzinnego" jest kontrowersyjny, skoro występuje pod warunkiem oznaczenia na rysunku planu, a oznaczenie w tym wypadku wskazuje jedynie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zieleń. Zapis ten ma jednak sens, w ocenie Wspólnoty, gdy przeczyta się cały plan zagospodarowania przestrzennego terenu: W. [...] oraz N. W. (cz. I). Podaje, że występują obszary oznaczone na rysunku planu symbolem MW/MN/Z (zał. 1), gdzie trzy funkcje zgodnie z planem należy traktować jako podstawowe. Wówczas przytoczony zapis: "jako przeznaczenie podstawowe równorzędne na terenach, o których
Sygn. akt VII SA/Wa 502/10 mowa w ust. 1 ustala się zgodnie z oznaczeniem na rysunku planu" jest, w jej ocenie, logiczne. Według Wspólnoty kluczowy jest tu zapis zgodnie z oznaczeniem na rysunku planu. W § 4.1. ww. planu czytamy: integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do niniejszej uchwały. Skoro dz. Nr [...], [...], [...] oznaczone są na rysunku planu symbolem MN/Z, to tylko funkcja zabudowy jednorodzinnej i zieleni jest tam dopuszczalna.
Właściwa ocena przeznaczenia terenu została przez organ I instancji dokonana w oparciu o plan miejscowy, potwierdzony także opinią radcy prawnego. Stosując się do zasady legalności i prawdy obiektywnej, ujętych w art. 6 i 7 k.p.a., po własnej wykładni zapisów planu, organ rozpatrujący nie uznał interpretacji przedstawionej przez [...] dnia 9 października 2006 r. Ponadto przedmiotowa opinia nie została wydana aktualnie rozpatrywanym postępowaniu administracyjnym, a jedynie dołączona przez inwestora.
W odwołaniu od decyzji Prezydenta W. Nr [...] odwołujący się dokonuje jeszcze wykładni gramatycznej planu, w której stwierdza, "że zgodnie z dosłownym brzmieniem § 9 ust. 1 i ust. 2 dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem MN plan ustala jako przeznaczenie podstawowe - mieszkalnictwo jednorodzinne, zaś jako przeznaczenie podstawowe równorzędne - mieszkalnictwo wielorodzinne" wykładnie jest fałszywa, ponieważ dokonując wykładni gramatycznej planu należy czytać ją całościowo, a nie wybiórczo. Cały, bowiem tekst brzmi: "Jako przeznaczenie podstawowe równorzędne na terenach, o których mowa w ust. 1 [tj. terenach pod mieszkalnictwo jednorodzinne] ustala się zgodnie z oznaczeniem na rysunku planu mieszkalnictwo wielorodzinne, dla którego ustalenia zawarte są w § 8." Jak już wyjaśniono wyżej, na przedmiotowym obszarze nie występuje oznaczenie symbolizujące zabudowę wielorodzinną. Powyższa argumentacja przemawia za utrzymaniem w mocy decyzji Prezydenta W., gdyż niezgodność rozwiązań projektowych z ustaleniami planu miejscowego, zgodnie z art. 35 ustawy Prawo budowlane, upoważnia organ do wydania decyzji odmawiającej wydania pozwolenia na budowę.
Dodatkowo, Wspólnota zajęła stanowisko dotyczące niezgodności projektu z § 9 ust. 6 pkt 3 planu zagospodarowania przestrzennego N. [...] i z § 9 ust. 8 pkt 3 planu zagospodarowania przestrzennego terenu W. [...].
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga podlega uwzględnieniu, chociaż po części z innych przyczyn niż w niej podniesione. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a, potwierdza, iż w sprawie administracyjnej naruszono przepisy postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy.
Zaskarżona decyzja odwoławcza wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., określającego jeden ze sposobów zakończenia postępowania przed organem administracji publicznej drugiej instancji. Powyższy przepis stanowi, że organ odwoławczy może uchylić w całości zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub gdy przeprowadził je w sposób wadliwy. Nie może stanowić takiej przesłanki konieczność ponownego dokonania oceny prawnej przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego czy też konieczność dokonania oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu, z czym może się wiązać ewentualne przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów przez organ odwoławczy (art. 136 k.p.a).
Postępowanie przed organem odwoławczym obejmuje bowiem czynności zmierzające do rozstrzygnięcia sprawy. W toku postępowania organ odwoławczy dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed organem I instancji. Przepisy art. 136 i 138 § 2 k.p.a. określają zachowanie się organu II instancji w sytuacji, gdy w wyniku oceny materiału dowodowego wyłonią się jego braki w znacznej części. Kodeks przewiduje dwie formy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w postępowaniu odwoławczym. Organ II instancji może przeprowadzić je we własnym zakresie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi I instancji. Wybór metody należy do organu odwoławczego.
Organ odwoławczy może zatem uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jedynie wówczas, gdy
Sygn. akt VII SA/Wa 502/10 rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Decyzja kasacyjna nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które wyznaczone zostały treścią art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten do tych tylko sytuacji wyraźnie zawęża możliwość wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego.
Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Na organie odwoławczym ciąży obowiązek dokonania wszechstronnej i całościowej analizy oraz oceny zebranego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego, ustalenia czy w sprawie zastosowano prawidłową podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, a także zbadania zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu. Kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się przy tym tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji w myśl art. 80 k.p.a zobowiązany jest do dokonania oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a.
W okolicznościach kontrolowanej sprawy powodem uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania nie była konieczność uzupełnienia materiału dowodowego sprawy, organ odwoławczy wręcz nie wskazał konieczności przeprowadzenia nowych dowodów, zaistniała natomiast konieczność dokonania ocen dowodów i argumentów podnoszonych przez strony. Wojewoda [...], uchylając decyzję organu pierwszej instancji i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia naruszył przepis art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a., gdyż wbrew jego treści wydał decyzję kasacyjną nie wskazując jakie nowe dowody są niezbędne, aby postępowanie zakończyć. Powoływanie się w uzasadnieniu, że organ podziela pogląd inwestora dotyczący lakonicznych stwierdzeń organu I instancji wyrażonych w zaskarżonej decyzji oraz, że organ I instancji nie wykazał w sposób dostateczny i niebudzący wątpliwości, że sporna inwestycja jest niezgodna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego N. [...] a także, że pominięto stanowiska wyrażone we wskazanych w uzasadnieniu decyzji pismach nie przesądza o konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania w znacznej części przez organ I instancji.
Z akt sprawy wynika, że organ I instancji podejmował działania mające na celu wyjaśnienie istotnych okoliczności, zgromadził materiał dowodowy i dokonał jego oceny. Od oceny takiej uchylił się natomiast organ odwoławczy, nie odniósł się w istocie do
Sygn. akt VII SA/Wa 502/10 zarzutów podnoszonych w odwołaniu Spółki. W ocenie Sądu Wojewódzkiego niewystarczające w tym zakresie były ogólnikowe stwierdzenia, że organ II instancji "zgadza się z argumentami spółki podnoszonymi w odwołaniu" oraz że "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części".
Jeśli organ II instancji dokonuje ocen stanu faktycznego odmiennych od ocen przyjętych w decyzji organu I instancji, a nie wskazuje czy i w jakim zakresie postępowanie dowodowe ma być uzupełnione, nie jest to powód do uchylenia tej decyzji, lecz jest to powód do wzięcia odpowiedzialności przez organ odwoławczy za własną ocenę prawną sprawy i wydanie decyzji ostatecznej kończącej sprawę.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika też, dlaczego nie przeprowadzono postępowania uzupełniającego na podstawie art. 136 k.p.a. Skoro zaś w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. odstąpiono od wyjaśnienia w jej uzasadnieniu przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., uznać należało, iż decyzja taka wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a.
Wyraźnie podkreślić też trzeba, że sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, kontroluje natomiast prawidłowość działań organów administracji, postępowanie przed Sądem nie jest zaś kontynuacją sprawy administracyjnej. Z tych względów brak jest podstaw do dokonania przez Sąd ocen o charakterze materialnoprawnym i rozstrzygania podnoszonych w skardze kwestii, skoro w postępowaniu administracyjnym wystąpiły uchybienia procesowe wymagające ponownego wydania decyzji administracyjnej.
W ponownie przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym organ II instancji, uwzględniając wyrażone powyżej stanowisko Sądu, a także stanowiska stron, dokona samodzielnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i wyda stosowną decyzję, bądź też wykaże w uzasadnieniu decyzji, że przeprowadzenie postępowania w granicach określonych w art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy.
Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.