Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołania zainteresowanej Spółdzielni Mieszkaniowej, uchylił decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. wydaną przez Prezydenta [...] w przedmiocie uchylenia decyzji budowlanej Burmistrza Gminy W. nr [...] z dnia [...] lipca 2000 r. i umorzenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] lipca 2000 r. wznowiono postępowanie administracyjne postanowieniem Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. Wznowione postępowanie zostało zawieszone z urzędu z uwagi na nowe okoliczności sprawy (postanowienie nr [...] z dnia [...] maja 2004 r.). Okoliczności te były związane ze zmianą stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków co do możliwości zabudowy kubaturowej na płycie oraz wszczętym przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków postępowaniem w sprawie wpisu do rejestru zabytków płyty fundamentowej po której przesunięto Pałac L. co miało wpływ na przyjęte rozwiązanie projektowe w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Po wyjaśnieniu kwestii konserwatorskich postanowieniem nr [...] organ I instancji podjął z urzędu postępowanie, w wyniku którego wydana została decyzja Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r., uchylającą decyzję budowlaną nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę garażu podziemnego dwupoziomowego przy ul. P. w W. i umarzająca postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę.
W ocenie organu I instancji postępowanie wznowieniowe wykazało niezasadność obaw co do stabilności konstrukcji Pałacu L. na skutek prowadzonych robót, a także to, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem art. 39 Prawa budowlanego oraz naruszeniem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zawartych w decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r., a nadto decyzja ta została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Z uwagi na fakt, że roboty zgodnie z zawiadomieniem inwestora zostały rozpoczęte w dniu 26 czerwca 2002 r., organ I instancji wobec braku możliwości wydania merytorycznej decyzji w tej sprawie, umorzył postępowanie.
Badając sprawę w wyniku odwołania [...] Spółdzielni Mieszkaniowej organ odwoławczy, powołując treść art. 145 § 1 pkt 6 kpa stwierdził, iż w decyzji I instancji nie wyjaśniono dokładnie o jakie stanowisko chodziło, choć z kontekstu można wnosić, ze był to brak stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W ocenie organu odwoławczego argument ten jest niezasadny, bowiem sam organ I instancji wskazał, iż warunek z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu został spełniony przez inwestora, który uzyskał akceptację projektu budowanego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków postanowienie [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r.).
Nadto organ odwoławczy wskazał, iż w tej sprawie w chwili obecnej istnieje najnowsza decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. zezwalająca na prowadzenie prac związanych z realizacją garażu podziemnego przy ul. P. w zakresie zagospodarowania płyty nad garażem zgodnie z projektem budowlanym zamiennym.
Organ odwoławczy stwierdził dalej, że gdyby przyjąć, iż istniała niezgodność pozwolenia na budowę z warunkami zabudowy wiążącymi dla organu wydającego pozwolenie (art. 47 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r.), to byłaby to przesłanka nieważnościowa z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a nie przesłanka postępowania wznowieniowego.
Powołując wyniki przeprowadzonych kontroli przez Generalnego Konserwatora Zabytków wykazujące, iż prowadzone roboty nie spowodowały uszkodzeń Pałacu i mogą być kontynuowane, organ odwoławczy stwierdził, że nie zachodzą przesłanki z art. 145 kpa, co stanowi o bezzasadnym prowadzeniu postępowania w trybie wznowieniowym i skutkuje uchyleniem decyzji Prezydenta [...] i umorzeniem postępowania I instancji.
Skargę na powyższą decyzję wniosła W. wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie przepisów art. 6-10, 77 § 1, 80, 138 § 1 pkt 2 i 3, 151 § 1, 156 § 1 pkt 2 i 157 § 2 kpa oraz art. 39 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. i art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie dóbr kultury.
Zdaniem skarżącego organ odwoławczy błędnie ustalił stan faktyczny i prawny sprawy oraz błędnie powołał podstawę prawną wydania decyzji, bowiem powołał art. 138 § 1 pkt 3 podczas, gdy z uzasadnienia wynika, że zastosowano pkt 2 tego artykułu. Jak wskazała strona skarżąca organ II instancji przyjął, iż postanowienie nr [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jest zajęciem stanowiska, podczas gdy było to uzgodnienie tylko z konserwatorskiego punktu widzenia, a zatem orzeczenie związane jest z kwestią powstałą w toku postępowania i bez rozstrzygnięcia o istocie sprawy.
Nadto jak wskazał skarżący, przywołany w uzasadnieniu organu II instancji wyrok sądowy dotyczył postępowania w sprawie uzgodnienia przez organy ochrony zabytków projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na realizacji wielofunkcyjnego obiektu biurowo-usługowego przy ul. P., a nie budowy garażu podziemnego. Co do najnowszej decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2005 r. strona skarżąca zauważa, że została ona wydana na podstawie projektu budowlanego zamiennego, którego nie przedstawiono organowi I instancji, zaś strona nie posiadała wiadomości o jej funkcjonowaniu w obrocie.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z zapisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego, nie orzekając o istocie sprawy. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sad zobowiązany jest do zbadania czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.
Skarga podlega uwzględnieniu z uwagi na naruszenie przepisów postępowania.
Objęta kontrolą Sądu decyzja organu odwoławczego została wydana w trybie wznowieniowym postępowania, który to tryb należy do postępowań nadzwyczajnych w administracji, a jego zastosowanie uwarunkowane jest zaistnieniem przesłanek z art. 145 § 1 i 145a § 1 kpa.
Wznowienie postępowanie jest instytucją procesową stwarzająca możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną w art. 145 § 1 kpa. Tym samym przedmiotem kontroli w tym trybie jest prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Tryb wznowienia powoduje nie tylko wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego przez jej uchylenie, ale zapewnia również możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej o której rozstrzygała weryfikowana decyzja.
Zakres postępowania w sprawie wznowienia postępowania wyznacza art. 149 § 2 kpa, zaś rodzaj wydawanych w tym trybie decyzji określa art. 151 kpa.
Zgodnie z tym przepisem istnieją tylko dwa sposoby zakończenia wznowionego postępowania – odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy nie stwierdzono podstaw do jej uchylenia z art. 145 § 1 kpa, bądź uchylenie decyzji dotychczasowej, gdy istnieją podstawy do jej uchylenia z art. 145 i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy.
W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja organu odwoławczego oparta została na stwierdzeniu przez ten organ, iż wbrew stanowisku organu I instancji nie zaistniały przesłanki z art. 145 kpa w odniesieniu do kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 kpa organ odwoławczy dokonując oceny merytorycznej kontrolowanej decyzji powinien był uchylić orzeczenie pierwszej instancji i w tym zakresie orzekać co do istoty sprawy, mając na uwadze art. 151 § 1 pkt 1 kpa, bowiem postępowanie toczyło się w trybie wznowieniowym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę garażu podziemnego.
Taka weryfikacja orzeczenia spowodowałaby więc uchylenie decyzji I instancji i odmowę uchylenia decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...] lipca 2000 r. objętej postępowaniem wznowieniowym.
Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy uchylając decyzję objętą kontrolą instancyjną (art. 138 kpa) umorzył postępowanie przed organem I instancji jako bezprzedmiotowe, nie wykazując przy tym, aby zachodziła bezprzedmiotowość o której stanowi art. 105 § 1 kpa. Umorzenie postępowania nie jest rozstrzygnięciem co do istoty sprawy, a jeżeli wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie i przez osobę uprawnioną to nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania, które organ obowiązany jest przeprowadzić celem stwierdzenia, czy zachodzą przesłanki wznowieniowe.
Takie rozstrzygnięcie zapadło więc z naruszeniem art. 105 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 151 § 1 pkt 1 kpa.
Powyższe naruszenie przepisów proceduralnych, jako mające wpływ na wynik rozstrzygnięcia, stanowi podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270).
Przy orzekaniu zastosowano art. 152 i 200 w/w ustawy.