Uzasadnienie
Decyzją z [...] kwietnia 2009 r. Prezydent [...], działając na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) – zwanej dalej ustawa Prawo budowlane - oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - zwanej dalej k.p.a., wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji tymczasowej małoformatowej tablicy reklamowej typu ML o wymiarach powierzchni ekspozycyjnej 2,44 x 3,44 m (9 m²), posadowionej na podstawie przestawnej, nietrwale związanej z gruntem, stylizowanej na donicę przeznaczoną do nasadzenia zieleni z ławeczką użytkową o powierzchni 4 m ², pełna wysokość urządzenia 6,2 m, na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] przy Al. [...] w dzielnicy [...].
W uzasadnieniu decyzji organ zauważył, że w dniu 19 marca 2009 r. do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] wpłynęło zgłoszenie S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia 18 marca 2009 r., dotyczące zamiaru instalacji tymczasowej małoformatowej tablicy reklamowej typu ML o wymiarach powierzchni ekspozycji 2,44 x 3,44 m (9 m²), posadowionej na podstawie przestawnej, nietrwale związanej z gruntem, stylizowanej na donice z nasadzeniami zieleni o powierzchni 4 m², pełna wysokość urządzenia 6,2 m na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] przy Al. [...] dzielnicy [...].
Ponieważ stwierdzono braki oraz nieścisłości w zgłoszeniu, zgodnie z dyspozycją art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. Prezydent [...] zobowiązał inwestora do:
- 1. załączenia jednoznacznej dokumentacji dotyczącej rodzaju podstawy przestawnej (ze strony tytułowej załączonego do zgłoszenia projektu budowlanego wynika, iż będzie to podstawa przestawna z siedziskiem, natomiast z opisu technicznego i treści zgłoszenia, iż będą to donice bez siedziska);
- 2. dostarczenia: a) ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy; b) projektu zagospodarowania terenu sporządzonego zgodnie z warunkami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, dotyczącego przyłączenia energetycznego wraz z oświadczeniem dotyczącym źródła poboru mocy; c) wizualizacji (symulacji fotograficznej) projektowanego nośnika reklamowego. Ponadto organ zobowiązal inwestora do dostarczenia wizualizacji stanu istniejącego (przed posadowieniem reklamy) - w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia.
Dnia 6 kwietnia 2009 r. do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] wpłynęło uzupełnienie zgłoszenia S. Sp. z o.o. z siedzibą w W., jednakże inwestor nie załaczył ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.
Argumentując swe rozstrzygnięcie organ I instancji podniósł, iż decyzja o warunkach zabudowy jest dokumentem niezbędnym przy ocenie skuteczności zgłoszenia, ponieważ zgodnie z treścią art. 59 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) wydania decyzji o warunkach zabudowy wymaga każda zmiana sposobu zagospodarowania terenu, nawet taka, która nie wymaga pozwolenia na budowę, chyba że jest to zmiana o charakterze jednorazowym, tymczasowym, trwająca do 1 roku.
Ponadto, organ podniósł - powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne - że sytuacje, w których wymagane jest ustalenie warunków zabudowy określone zostały w art. 59 ust. 1 wymienionej ustawy, w którym zawarto zasadę, iż w razie braku planu miejscowego na danym obszarze wymagane jest ustalenie, w drodze decyzji, warunków zabudowy w przypadku każdej zmiany zagospodarowania terenu, polegającej na wykonaniu robót budowlanych (w tym budowie obiektu budowlanego) oraz w przypadku każdej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. To ogólne ujęcie sytuacji, w których wymagane jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy jest wyrazem tendencji ustawodawcy do objęcia jak najszerszego kręgu przypadków zmiany zagospodarowania terenu tym obowiązkiem.
W ocenie Prezydenta [...] inwestycja polegająca na posadowieniu tymczasowej małoformatowej tablicy reklamowej typu ML o wymiarach powierzchni ekspozycyjnej 2,44 x 3,44 m (9 m²), posadowionej na podstawie przestawnej, nietrwale związanej z gruntem, stylizowanej na donicę przeznaczoną do nasadzenia zieleni z ławeczką użytkową o powierzchni 4 m², pełna wysokość urządzenia 6,2 m, na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] przy Al. [...] w dzielnicy [...], wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji, ponieważ jest to konstrukcja o dużych rozmiarach (donica z ławeczką o powierzchni 4 m², konstrukcja wsporcza i wraz z tablicą wysokości 6,2 m), która ustawiona w konkretnym miejscu, powiązana trwale z siecią dostawcy energii elektrycznej, a zatem trwałe związana z gruntem, całkowicie uniemożliwia zagospodarowanie danego obszaru w inny sposób, a więc stanowi zmianę zagospodarowanie terenu, o której mowa w powołanych przepisach. Tym samym realizacja inwestycji musi być poprzedzona uzyskaniem przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy.
W przedmiotowej sprawie inwestor nie dopełni obowiązków wynikających z postanowienia z dnia [...] marca 2009 r. w oznaczonym terminie, tj. nie przedstawił ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, dlatego też zgodnie z dyspozycją art. 30 ust. 2 zd. 3 ustawy Prawo budowlane właściwy organ zobowiązany był wnieść sprzeciw, w drodze decyzji.
Po rozpoznaniu odwołania S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Prezydenta [...] z dnia 9 kwietnia 2009 r. zapadła zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., Nr [...], która organ działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
- - uchylił w całości decyzję organu I instancji i na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji tablicy reklamowej typu "ML" 3,44 m x 2,44 m na działce o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. Al. [...] w W. Argumentując swe rozstrzygnięcie organ odwoławczy przywołał treść art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i zauważył, że w przedmiotowej sprawie wolno stojące urządzenie reklamowe posadowione jest na fundamencie nieprzestawnym, trwale związanym z gruntem.
Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewoda [...] wskazał, iż do budowli będących wolno stojącymi trwale związanymi z gruntem urządzeniami reklamowymi nie może mieć zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Organ dokonujący kwalifikacji prawnej, czy dany obiekt (urządzenie reklamowe) wymaga pozwolenia na budowę, czy jedynie zgłoszenia, powinien zaś mieć na uwadze przepis art. 5 ustawy Prawo budowlane w świetle, którego nie jest obojętna wielkość oraz cechy konstrukcyjne obiektu. Organ wskazał również, że wszystkie wymienione w art. 3 pkt 3 ustawy Prawa budowlanego budowle, w tym wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, wymagają pozwolenia na budowę.
Natomiast o tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, czy też nie, nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Ponadto organ zauważył, że wykonania tego typu urządzeń reklamowych nie można uznać za "instalowanie". Nie ulega bowiem wątpliwości, iż roboty budowlane związane z wykonaniem tego typu urządzenia reklamowego to budowa, a więc wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. W aktualnym stanie techniki sposób wykonania fundamentu może być różnorodny, najistotniejsze jest aby konstrukcja wraz z fundamentem była na tyle trwała, ażeby uniemożliwić jej przesunięcie w inne miejsce czy zniszczenie przy działaniu sił przyrody.
Wojewoda [...] podniósł, iż z dołączonego do zgłoszenia projektu wynika, że przedmiotowa inwestycja to: jednostronna tablica reklamowa o wymiarach 3,44 m x 2,44 m; posadowiona na fundamencie o wymiarach 2,40m x 1,60 m. Całkowita wysokość planowanego urządzenia reklamowego to ok. 6,2 m. Powyższe wymiary oraz obecność fundamentu uzasadniają uznanie przedmiotowej inwestycji za urządzenie trwale związane z gruntem. Ponadto, organ podniósł, że inwestor do zgłoszenia załączył projekt budowlany urządzenia reklamowego sporządzony przez osobę posiadającą wymagane uprawienia budowlane i zaświadczenie izby o przynależności do samorządu zawodowego; tak sporządzony projekt budowlany jest wymagany na mocy art. 35 Prawa budowlanego jako załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że nieuzasadniony jest zarzut, iż decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. nie została doręczona w terminie pełnomocnikowi. Z akt sprawy wynika bowiem, iż decyzja ta została doręczona na adres podany w zgłoszeniu, tj. ul. B., [...] W., w terminie 30 dni od dnia uzupełnienia przedmiotowego zgłoszenia przez inwestora.
Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożyła S. Sp. z o.o. w W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Uzasadniając skargę strona skarżąca wskazała m.in., że uchylenie przez Wojewodę [...] decyzji organu I instancji powoduje, iż w istocie sprzeciw z dnia [...] kwietnia 2009 r., nie ma mocy obowiązującej. Natomiast zgłoszenie sprzeciwu przez organ odwoławczy w dniu 18 stycznia 2010 r., a więc prawie po dziesięciu miesiącach jest prawnie nieskuteczne, gdyż zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, sprzeciw od zamiaru przystąpienia do wykonania robót ma być doręczony inwestorowi w terminie 30 dni, od dnia doręczenia organowi zgłoszenia. Ponadto strona skarżąca wskazał, iż organ II instancji uchylając decyzję organu I instancji powinien umorzyć postępowanie a nie wydawać decyzję merytoryczną.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna, bowiem w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia przez Wojewodę [...] art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 15 k.p.a., a to miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazać należy, iż art. 30 ust. 5 zdanie 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, iż do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia.
Termin 30-dniowy określony w tym przepisie jest terminem wiążącym organ. W tym tylko okresie organ architektoniczno - budowlany ma kompetencję do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw. W tym terminie organ powinien więc nie tylko wydać i nadać w urzędzie pocztowym akt administracyjny, ale także doręczyć ten akt inwestorowi. Termin ten jest bowiem terminem do załatwienia sprawy, a nie sporządzenia aktu administracyjnego, a to oznacza, że sprzeciw wywołuje skutek prawny dopiero z chwilą jego doręczenia stronie (czy też jej pełnomocnikowi).
Takie stanowisko jest zgodne z wykładnią przedstawioną w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2008 r. sygn. II GPS 4/08 (ONSA/WSA 2009/1/poz. 1), podjętej na tle przepisu art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U. nr 123 z 2002 r., poz. 1058 z późn. zm.) przewidującego podobną konstrukcję prawną do określonej w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane.
Wyrażone powyżej pogląd jest również zgodny z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach o analogicznym stanie faktycznym jak sprawa kontrolowana. W wyroku z 16 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1927/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż termin 30 dni do wyrażenia przez organ administracyjny sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane jest terminem doręczenia sprzeciwu zainteresowanemu inwestorowi. Podobne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w wyroku z 17 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1957/08. W uzasadnieniu tego orzeczenia stwierdził, że sprzeciw, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane jest skutecznie wniesiony, jeżeli właściwy organ wydaną w tym przedmiocie decyzję doręczy stronie w terminie określonym w tym przepisie.
Konkludując, jeżeli organ do końca 30-dniowego terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, nie doręczy sprzeciwu, traci z tą chwilą kompetencję do działania w sprawie. Termin ten jest terminem prawa materialnego, do którego zachowania zobowiązany jest organ, a bieg tego terminu liczony jest od dnia doręczenia zawiadomienia organowi. Upływ tego terminu powoduje po stronie organu utratę możliwości do zareagowania w sposób przewidziany w art. 30 ust. 2 i ust. 6 ustawy Prawo budowlane.
Na tle niniejszego stanu faktycznego (zgłoszenia Spółki S. z siedzibą w W. złożonego w dniu 19 marca 2009 r.) wskazać należy, że skutki procesowe upływu materialnoprawnego 30-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu przekładają się na możliwość wydania przez organ II instancji - w postępowaniu odwoławczym - dotyczącym tego przedmiotu, decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i orzekającej co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.).
W wyroku z dnia 6 marca 2009r. w sprawie sygn. akt II OSK 307/08, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania decyzji o sprzeciwie.
Akceptując powołany pogląd Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 724/08 podniósł, że organ odwoławczy rozpoznając sprawę sprzeciwu nie może pominąć specyfiki instytucji zgłoszenia, w tym regulacji zawartej w przepisie art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z treścią tego przepisu zdanie drugie - do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Organy administracji publicznej ograniczone są czasowo do wniesienia sprzeciwu tracąc, po upływie 30 dni od doręczenia zgłoszenia, kompetencję do wydania decyzji o sprzeciwie.
Sąd stwierdza, że gdy organ II instancji uchyla decyzję organu I instancji o sprzeciwie i zamierza orzekać co do istoty sprawy, to winien mieć na uwadze to czy termin, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane jest nadal otwarty, czy też upłynął. W sytuacji jego upływu organ odwoławczy traci kompetencję do wydania decyzji o sprzeciwie. W takim przypadku organ powinien ograniczyć się do uchylenia takiej decyzji i umorzenia postępowania.
Rację ma więc strona skarżąca, iż w niniejszej sprawie uchylenie przez Wojewodę [...] w dniu [...] stycznia 2010 r. decyzji organu I instancji powoduje, iż w istocie sprzeciw z dnia [...] kwietnia 2009 r., nie ma mocy obowiązującej. Natomiast zgłoszenie sprzeciwu przez organ odwoławczy w tym dniu, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a więc prawie po dziesięciu miesiącach jest prawnie nieskuteczne, gdyż zgodnie z art. 30 ust. 5 tej ustawy, sprzeciw od zamiaru przystąpienia do wykonania robót ma być doręczony inwestorowi w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia.
Powyższe uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia 18 stycznia 2010 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.
Uchylenie zaskarżonej decyzji było zasadne również z uwagi na naruszenie przez Wojewodę [...] art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 15 k.p.a. Zaskarżona decyzja wydana bowiem została w innym zakresie, tj. w innym przedmiocie, niż decyzja organu I instancji. Prezydent [...] wnosząc sprzeciw powołał się na art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Uznał bowiem, iż inwestor nie wykonał nałożonego na niego obowiązku. Wojewoda [...] uchylając decyzję i orzekając co do istoty skoncentrował się natomiast na zupełnie innej regulacji uprawniającej do wniesienia sprzeciwu, tj. na art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Podniósł bowiem, iż na roboty objęte zgłoszeniem konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę.
W ocenie Sądu w takiej sytuacji wydanie orzeczenia przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie było możliwe. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a to oznacza, że w postępowaniu odwoławczym może być rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Zmiana na przykład podstawy materialnoprawnej rozstrzyganej sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy, a to z kolei prowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. I taka też sytuacja miała - w ocenie Sądu - miejsce w kontrolowanym postępowaniu.
Orzekając ponownie w sprawie Wojewoda [...] winien mieć na względzie upływ terminu z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. W tym miejscu Sąd jeszcze raz zauważa, iż wskazany termin ma charakter kompetencyjny, określa bowiem czas trwania kompetencji organu architektoniczno - budowlanego do skorzystania z prawa wniesienia sprzeciwu. Po upływie tego terminu organ traci uprawnienia jakie daje mu art. 30 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1674/08).
Z wymienionych powodów, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.