Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] – odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] listopada 2002 r. zezwalającej G. S.A. na wznowienie robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową i garażami podziemnymi oraz elementami zagospodarowania działki, na działkach nr [...] i [...], obręb G. przy ul. [...] w W. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2004 r., po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Nieruchomości [...] w W., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2005 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1683/04) uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r., podnosząc w uzasadnieniu, iż nie istniały okoliczności pozwalające organowi odwoławczemu na wydanie decyzji kasacyjnej.
Po ponownym rozpatrzeniu odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...].
W uzasadnieniu organ wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. wszczął procedurę mającą na celu doprowadzenie przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, w związku z uchyleniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] października 2000 r. udzielająca pozwolenia na budowę.
W toku postępowania wydano decyzję z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, zobowiązującą inwestora do przedłożenia szeregu dokumentów.
Decyzja ta oraz utrzymująca ją w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2002 r., poddane zostały kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 12 maja 2005 r. (sygn. akt II SA/Wr 2622/02) oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. Po złożeniu przez inwestora żądanych dokumentów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. zezwolił G. S.A. na wznowienie robót budowlanych.
Decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. nałożono na inwestora między innymi obowiązek przedłożenia "decyzji wydanej przez zarząd miasta o możliwości przeznaczenia terenu cmentarnego na cel zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego, dla działki nr [...], [...], obręb G. w W., a w tym przypadku zabudowę mieszkaniową wysoką od 5 do 11 kondygnacji, z usługami elementarnymi i podstawowymi jako funkcją uzupełniającą".
Z akt sprawy nie wynika, aby żądany dokument została złożony, a inwestor przedstawił jedynie uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...], w sprawie zamknięcia cmentarzy komunalnych usytuowanych na obszarze przy ul [...] w W., m.in. na działkach nr [...] i [...], obręb G. Z tych przyczyn organ odwoławczy uznał, iż doszło do rażącego naruszenia art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, który dawał możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, jedynie po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Organ powołując się na uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2005 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1683/04) wyjaśnił, iż podnoszona kwestia uzyskania przez inwestora nowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie pozostaje w bezpośrednim związku z kwestionowaną decyzją o wznowieniu robót budowlanych, badaną w postępowaniu nieważnościowym.
W odpowiedzi na wniosek inwestora o umorzenie przedmiotowego postępowania w związku z wydaną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie omawianej inwestycji, organ wyjaśnił, iż zrealizowanie inwestycji jest jedynie skutkiem faktycznym wydanej decyzji i nie stanowi przesłanki uniemożliwiającej stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej na wznowienie robót budowlanych.
Skargę na powyższą decyzję wniosła G. S.A. w L., zarzucając organowi naruszenie:
- – art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].11.2002 r. zezwalająca na wznowienie robót budowlanych rażąco narusza prawo;
- – art. 107 § 3 kpa poprzez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji w jej uzasadnieniu;
- – art. 156 § 2 kpa poprzez błędne przyjęcie, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].11.2002 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.
Skarżący podkreślił, iż miejscowy plan zagospodarowania miasta W. z dnia [...].06.1988 r. przewidywał możliwość realizowania inwestycji na przedmiotowym terenie, a zatem nie istniała konieczność do przedłożenia wskazanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji Zarządu miasta o możliwości przeznaczenia terenu cmentarnego na cel zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego, skoro był uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta W. z 1988 r.
Nadto skarżąca spółka podniosła, iż nie można uznać, aby decyzja o wznowieniu robót budowlanych spowodowała niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności skutki społeczno-gospodarcze, a tylko taka sytuacja pozwala na stwierdzenie jej nieważności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem.
Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.
W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona.
Jak wielokrotnie to podkreślano w orzecznictwie Sądów administracyjnych, postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest ocena, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad opisanych w art. 156 § 1 kpa, której wystąpienie powoduje wyeliminowanie takiej decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.
Na wstępie należy zauważyć, iż polemika uzasadnienia skargi o braku konieczności przedłożenia przez inwestora decyzji Zarządu miasta o możliwości przeznaczenia terenu na cel zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego i i formułowany w oparciu o nią zarzut uznać trzeba za całkowicie chybiony i w istocie skierowany wobec innej decyzji niż ta, która była przedmiotem postępowania nadzorczego.
Obowiązek przedłożenia konkretnego dokumentu urzędowego tj. "decyzji wydanej przez zarząd miasta o możliwości przeznaczenia terenu cmentarnego na cel zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego, dla działki nr [...], [...], obręb G. w W., a w tym przypadku zabudowę mieszkaniową wysoką od 5 do 11 kondygnacji, z usługami elementarnymi i podstawowymi jako funkcja uzupełniająca", został na inwestora nałożony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Decyzja ta kontrolowana była przez organ odwoławczy oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], który oddalając skargę przesądził o prawidłowości nałożonych obowiązków w określonym stanie faktycznym oraz prawnym.
Związanie organów oraz Sądu powyższym wyrokiem eliminuje możliwość kwestionowania zasadności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2002 r. w jakimkolwiek jej elemencie.
Nie ulega wątpliwości, iż inwestor nie przedłożył żądanego dokumentu, zaś uchwała Rady Miejskiej W. z dnia [...] lipca 2002 r. w sprawie zamknięcia cmentarzy usytuowanych na obszarze przy ul. [...] w W., nie może być utożsamiana ani pod względem treści ani formy z żądaną decyzją.
Retio legis art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego polegało na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w aspekcie prawa administracyjnego, a pozytywny wynik tegoż postępowania prowadził do wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego.
Konsekwencją niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 cytowanego przepisu był nakaz zaniechania dalszych robót bądź rozbiórka obiektu lub jego części. Przy czym na uwagę zasługuje obligatoryjny tryb działania organów niezależny od uznania administracyjnego.
Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu skargi, należy zauważyć, iż naruszenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...], miało charakter rażący, bowiem sankcjonowało stan, w którym udzielono pozwolenia na wznowienie robót w sytuacji, w której nie doprowadzono tych robót do stanu zgodnego z prawem, niwecząc tym samym cel konstrukcji prawnej przewidzianej w art. 50-51 Prawa budowlanego, obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji oraz ignorując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...].
W ocenie Sądu za prawidłowe należy więc uznać twierdzenie organu odwoławczego o spełnieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, skutkującej koniecznością wyeliminowania, badanej w trybie nadzorczym, decyzji z obrotu prawnego.
Nieważność decyzji z powodu jej wad istniejących od dnia jej wydania, a więc ze skutkiem ex tunc doznaje wyjątku, o którym mowa w art. 156 § 2 kpa, a mianowicie niemożność stwierdzenia nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne.
Sytuacja taka jednak w sprawie niniejszej nie miał miejsca, a podnoszone w tej kwestii zarzuty skargi są chybione.
Skład orzekający podziela w całości stanowisko wyrażone w uchwale 7 Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28.05.1992 r. (III AZP 4/92), że "pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych" decyzji administracyjnej występujące w art. 156 § 2 kpa należy rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa, nie nawiązując do sfery "faktów". Stąd też "nieodwracalnych skutków prawnych decyzji nie należy utożsamiać z występującym w art. 368kc pojęciem "nieodwracalności przywrócenia stanu poprzedniego" (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11.10.2000 r. sygn. akt IV SA 1185/00).
W świetle powyższego należy podzielić pogląd organu odwoławczego, iż ani fakt zakończenia inwestycji, ani też udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie stanowi o nieodwracalności skutków prawnych spowodowanych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. W. z dnia [...].11.2002 r. (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6.10.1999 r., sygn. akt IV SA 279/99).
Z tych wszystkich względów skoro zarzuty skargi nie odniosły zamierzonego skutku, należało orzec jak w sentencji w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).