Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., Nr [...], działając na podstawie art. 42 ust. 3, art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz § 59 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.), w związku z art. 83 ust. 1 i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), udzielił M. O. pozwolenia na użytkowanie ganku dobudowanego do budynku mieszkalnego na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w [...].
W uzasadnieniu organ wskazał, że sprawa przedmiotowego ganku była już przedmiotem rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego obu instancji oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Z akt sprawy wynika, że w związku z pismem M. O. i M. H. dotyczącym samowolnie wybudowanej przybudówki do budynku mieszkalnego na terenie działki przy ul. [...] w [...] w dniu [...] stycznia 2011 r. PINB w [...] przeprowadził oględziny na w/w nieruchomości, podczas których ustalił, że do istniejącego budynku została wykonana dobudowa - ganek o wymiarach ok. 2,8 m x 3,0 m, a w ścianie ganku od strony zachodniej istnieje okno. Po przeprowadzeniu postępowania organ powiatowy decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] umorzył postępowanie w ww. sprawie.
Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 903/12 oddalił skargę na decyzję [...] WINB z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], którą uchylono rozstrzygnięcie organu powiatowego z dnia [...] stycznia 2012 r. umarzające postępowanie i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę PINB w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., Nr [...] odmówił nakazania M. O. rozbiórki ww. ganku, a [...] WINB decyzją z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Również kolejna decyzja PINB w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...] nakazująca M. O. dokonanie całkowitej rozbiórki spornego ganku została uchylona przez [...] WINB decyzją z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi i instancji.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy zapadła wskazana na wstępie decyzja, w której organ wyjaśnił, że roboty wykonano przed dniem 1 stycznia 1995 r. W obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwalą nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] października 2005r. (Dz. Urz. nr [...] Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2005r. poz. [...]) działka nr ew. [...] z obrębu [...] położona przy ul. [...] w [...] znajduje się na terenie przeznaczonym pod jednorodzinną zabudowę mieszkaniową z usługami (symbol planu B2MN, U).
W świetle ustaleń planu budowa ganku nie narusza przepisów urbanistycznych (art. 37 ust. 1 pkt 1). Ponadto M. O. przedstawił dokumenty uzupełniające powykonawczą inwentaryzację budowlaną obiektu. Z certyfikatu zgodności nr [...] i deklaracji zgodności WE wynika, że pustaki szklane użyte do zamurowania otworu w ścianie od strony granicy działki mają klasę odporności ogniowej E60. Z informacji uzupełniającej inwentaryzację i opinii rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń p.-poż wynika, że ściana także ma wymaganą klasę odporności ogniowej - REI 60.
Zdaniem organu obiekt nie narusza ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie powoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa i życia ludzi, bezpieczeństwa mienia, nie stwarza niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia oraz środowiska, nie narusza interesów osób trzecich, został zrealizowany zgodnie z zasadami sztuki budowlanej, jest w dobrym stanie technicznym, może być użytkowany zgodnie z przeznaczeniem. Ponadto ewentualne stwierdzenie naruszenia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, nie może stanowić podstawy do nakazania rozbiórki w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Oznacza to, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do orzeczenia rozbiórki ganku na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 bądź art.37 ust. 1 pkt 2, jak i do nakazania inwestorowi wykonania zmian lub przeróbek na podstawie art.
- 40. Jednocześnie organ zaznaczył, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest formą legalizacji zaistniałej samowoli budowlanej.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. O. i M. H., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy uznał rozstrzygnięcie organu I instancji za prawidłowe i podzielił argumentację tego organu. Dodatkowo organ II instancji wskazał, że ganek powstał w latach 1990-1991 więc zastosowanie mają art. 37-42 Prawa budowlanego z 1974 r. dotyczące likwidacji samowoli budowlanej. Zaś z godnie z obowiązującym orzecznictwem stosując art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. organ zobowiązany jest badać obecnie obowiązujące przepisy o planowaniu przestrzennym.
Ustosunkowując się do odwołania, w którym M. O. i M. H. zarzucili, iż organ skorzystał w sprawie z opinii osoby, która nie jest biegłym z zakresu pożarnictwa, a przedstawione wnioski nie uwzględniają wszystkich okoliczności sprawy, organ wyjaśnił, że dokumenty zostały sporządzone przez osoby ze stosowanymi uprawnieniami i zgodnie z wymogami, więc niema podstaw do ich kwestionowania. Przedmiotowy ganek, pomimo wybudowania go bez pozwolenia spełnia wymogi techniczne przewidziane prawem. Oznacza to, że w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 37 ww. ustawy i niecelowe jest wydawanie decyzji nakazującej wykonanie robót w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem w oparciu o art. 40 ww. ustawy.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. O. i M. H., dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji.
Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie:
- - art. 7, 77 § 1, 80 i 84 § 1 kpa, poprzez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich istotnych dla wydania decyzji okoliczności sprawy, w tym w szczególności zaniechanie podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego poprzez niepowołanie biegłego z zakresu ochrony przeciwpożarowej, pomimo zgłoszenia przez skarżących przed organami obu instancji stosownego wniosku dowodowego;
- - art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP gwarantujących obywatelom ochronę prawa własności i nakładających na organy państwa powinność zagwarantowania ochrony tego prawa, tak przez działania prawodawcze, jak i poprzez czynności faktyczne organów państwa, mające za przedmiot dobra stanowiące własność jakiejś osoby
- - art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane z 1974 r., poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą określone w tym przepisie przesłanki uzasadniające nakazanie inwestorowi dokonania rozbiórki ganku.
Zdaniem skarżących na organie administracji ciąży obowiązek szczególnej dbałości w przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sprawie, celem ustalenia czy naruszenie warunków technicznych w rzeczywistości pociągnęło za sobą niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia lub niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych. Dodatkowo skarżący wskazali, że pismach z dnia [...] czerwca 2013 r. i [...] sierpnia 2013 r. oraz odwołaniu określili szczegółowo okoliczności jakie powinny być objęte oceną specjalisty z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Jednocześnie zakwestionowali kompetencje mgr. inż. arch. R. M. do wypowiadania się w przedmiocie zastrzeżonym do kompetencji rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.".
Stosownie art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnoszono w skardze.
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja naruszają w sposób istotny przepisy postępowania.
Zaskarżona decyzja zapadła na skutek toczącego się od 2011 r. postępowania, którego istota zmierzała do ustalenia, czy ganek wybudowany niezgodnie z przepisami Prawa budowlanego z 1974 r., w odległości 0,35 m od działki Skarżących, winien podlegać przymusowej rozbiórce, czy też jego samowolna budowa może być zalegalizowana (tj. czy w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r, może być wydane pozwolenie na użytkowanie ganku).
Zgodnie z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:
1). znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2). powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. ustalił, że nie zostały spełnione przesłanki w/wym art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., albowiem w świetle przedstawionych w sprawie dokumentów nie występują okoliczności wskazane w tym przepisie. Organ wyjaśnił, że w toku postępowania pan M. O. przedstawił dokumenty uzupełniające dokumentację powykonawczą inwentaryzację budowlaną obiektu w tym informację uzupełniającą inwentaryzację i opinię rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń p.poż, z której wynika, że zamontowane pustaki szklane użyte do zamurowania otworu od strony granicy oraz ściana mają prawidłową klasę odporności.
Skarżący zakwestionowali zasadność rozstrzygnięcia, wskazując na nieprawidłowość postępowania prowadzonego postępowania i podnieśli, iż wydana w sprawie opinia nie jest opinią biegłego z zakresu pożarnictwa, albowiem wydający ją inż. M. takim biegłym nie jest.
Organ II -ej instancji odnosząc się do tych zarzutów, stwierdził, że "omawiane dokumenty sporządzone zostały przez osoby ze stosownymi uprawnieniami i zgodnie z wymogami określonymi w przepisach Prawa budowlanego. Organ odwoławczy nie widzi podstaw do kwestionowania dokumentacji wykonanej przez osoby o odpowiednim przygotowaniu zawodowym."
W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stanowisko organu, nie jest uzasadnione.
Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych "Inwentaryzację budowlaną ganku przy budynku mieszkalnym na działce nr ew. [...] w [...] " we wrześniu 2011 r. sporządził mgr inż. arch. R. M. Z dołączonego do inwentaryzacji zaświadczenia z [...] Okręgowej Rady Izby Architektów RP wynika, że Pan R. T. M. posiada samodzielne kwalifikacje zawodowe do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w specjalności architektonicznej. Powyższe zaświadczenie było ważne do 31 grudnia 2011 r.
W dniu 22 lipca 2013 r. Pan inż. M., sporządził informację, z której wynika, że dokonano odkrywek konstrukcji ściany zewnętrznej zachodniej przedmiotowego ganku i ustalono, że ściana ta jest wykonana z elementów ceramicznych. Ściany takie, posiadają klasę odporności ogniowej REI60 już przy grubości 100 mm. Grubość konstrukcyjna ściany ganku jest powyżej 100 mm, co w ocenie inż. M. oznacza, że spełniają one warunek [...].
W aktach sprawy znajduje się także pismo z dnia [...] lipca 2013 r., podpisane przez "Rzeczoznawcę do Spraw Zabezpieczeń Przeciwpożarowych" mgr inż. M. M., w które zawiera prostą informację o treści instrukcji [...] nr [...] o klasie odporności ogniowej elementów ceramicznych.
W aktach sprawy znajdują się też wnioski Skarżących (m.in. z dnia [...] sierpnia 2013 r.) o dopuszczenie biegłego z zakresu pożarnictwa, który oceniłby charakter zagrożenia pożarowego, mając na uwadze nie tylko użyte przy budowie ganku materiały, lecz także ich prawidłowość ich zastosowania w sytuacji naruszenia dopuszczalnych odległości między budynkami.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że postępowanie dowodowe w sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i 80 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej poprzez podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Strona domagała się w sprawie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego z zakresu pożarnictwa. Organ nie wydał stosownego postanowienia, lecz w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż opinie takie zostały już sporządzone przez osoby mające stosowne przygotowanie.
Sąd stwierdza, że w aktach sprawy brak jest opinii biegłych. W aktach znajdują się dwa pisma, stanowiące materiał, na który powołał się organ administracji, traktowane jako opinie, gdy tymczasem z ich treści wynika, że są w istocie informacją. Pismo inż. M. jest zatytułowane "informacja", natomiast pismo inż. M. z dnia [...] lipca 2013 r. nie ma tytułu i zawiera w istocie tylko jednozdaniową informację o klasie odporności ogniowej ścian nośnych z elementów ceramicznych.
Zauważyć także należy, iż z akt sprawy wynika, wbrew stanowisku organu co do prawidłowości uprawnień osób wydających opinie w sprawie, iż "uprawnienia budowlane" inż. arch. M. traciły ważność 31 grudnia 2011 r.
W ocenie Sądu powyższe sprawia, iż wydane decyzje organu I -ej i II -ej instancji nie spełniły także wytycznych zawartych w poprzedzającej postępowanie decyzji z dnia [...] marca 2013 r. [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego, który nakazał przeprowadzić wyczerpujące postępowanie dowodowe w sprawie. Uznał bowiem, iż z akt sprawy nie wynika, by obiekt w istniejącym stanie spełniał warunki odporności pożarowej i ogniowej, co w jego ocenie jest tożsame z niedopuszczalnym pogorszeniem warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, zwłaszcza, że ganek jest usytuowany w odległości 0,35 m od nieruchomości sąsiedniej. Jeżeli organ stwierdziłby, iż brak podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki, winien rozważyć możliwość jego legalizacji przez dokonanie określonych przeróbek.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2013 r. konieczność respektowania w sprawie zasady czynnego udziału stron.
W ocenie Sądu, rozpatrując ponownie sprawę organ winien w pierwszej kolejności rozstrzygnąć wniosek Skarżących o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu pożarnictwa, mając na uwadze uzasadnienie wniosku dowodowego wskazywane przez Skarżących. Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 78 §1 k.p.a., żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Jak wskazał w wyroku z dnia 14 lipca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi sygn. akt III SA/Łd 243/10, dowód z opinii biegłego powinien być dopuszczony wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do okoliczności faktycznych okaże się, że pełna ocena jego wyników wymaga bliższego poznania reguł istniejących w danej dziedzinie. Biegły powinien więc wyjaśnić i naświetlić przyjęte za obowiązujące zasady ogólne w danej dziedzinie lub jedynie odnieść się do konkretnych kwestii przedstawionych mu jako budzące wątpliwości.
Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I -ej instancji naruszają przepisy postępowania, w sposób który ma istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit c) orzekł jak w wyroku.