Uzasadnienie
Decyzją z dnia (...) lutego 2012 r., znak: (...) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa) po rozpatrzeniu odwołania K. W. od decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: (...)WINB) z dnia (...) grudnia 2011 r. znak: (...), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Z akt postępowania wynika, że (...)WINB, po wszczęciu z urzędu postępowania nadzwyczajnego, decyzją z dnia (...) grudnia 2011 r. znak: (...) stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...) listopada 2007r. nr (...). Przedmiotową decyzją PINB (...) nałożył na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm. (dalej: Prawo budowlane) na K. W., A. B. oraz Ż. M. obowiązek przedłożenia - w terminie dwóch miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna - projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (z garażem podziemnym) na działkach nr ew. (...) z obrębu (...), położonych przy ul. (...) w W., w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Prezydenta (...) z dnia (...) października 2006r. nr (...) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.
Rozpatrując odwołanie K. W. od powyższej decyzji (...)WINB z dnia (...) grudnia 2011 r. GINB uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i nie ma podstaw do jej uchylenia. Zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że badana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja PINB (...) z dnia (...) listopada 2007r. nr (...) została wydana z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a więc dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
GINB wskazał, że wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, stanowi jeden z etapów postępowania naprawczego przewidzianego w przepisach art. 50 i 51 tej ustawy, prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego w sytuacji, gdy inwestor odstąpi! w sposób istotny od warunków pozwolenia na budowę. W rozpatrywanej sprawie takie właśnie postępowanie było prowadzone przez PI NB (...) w stosunku do Inwestorów - K. W., A. B. oraz Ż. M. GINB zauważył jednak, że organ nadzoru budowlanego może wszcząć postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę oraz wydać na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawo budowlane, stanowiącą jeden z etapów postępowania naprawczego, decyzję nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, w przypadku, gdy w obrocie prawnym istnieje decyzja o pozwoleniu na budowę. Tylko wtedy, gdy obowiązuje decyzja o pozwoleniu na budowę można bowiem mówić, że roboty budowlane są realizowane z istotnym odstępstwem od decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.
Tymczasem w niniejszej sprawie, w dacie wydania przez PINB (...) decyzji z dnia (...) listopada 2007r. nr (...) decyzja Prezydenta (...) z dnia (...) października 2006r. nr (...) zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, nie istniała w obrocie. Prezydent (...) decyzją z dnia (...) czerwca 2007r. nr (...), we wznowionym postępowaniu, uchylił powyższą decyzję i odmówił wydania pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. W tej sytuacji brak było podstaw do prowadzenia przez PINB (...) postępowania w sprawie realizacji spornego budynku mieszkalnego z istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę oraz wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.
Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że skutki wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę określa art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Organ zwrócił uwagę, że wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, o której mowa w cytowanym przepisie, możliwe jest w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę zostanie uchylona przez właściwy organ, na podstawie art. 36 a ust. 2 Prawa budowlanego (co z kolei stanowi następstwo wydania ostatecznej decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). W przedmiotowej zaś sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona w wyniku wznowienia postępowania w sprawie.
W związku z tym, w myśl ww. przepisu art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wznowienie przedmiotowej budowy mogłoby nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tych względów, należy więc wyeliminować z obrotu prawnego decyzję PINB (...) z dnia (...) listopada 2007r. nr (...) jako wydaną z rażącym naruszeniem prawa.
Skargę na powyższą decyzję GINB z dnia (...) lutego 2012 r., znak: (...) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła K. W., która zarzuciła niezgodność z przepisami prawa i nieuwzględnienie faktycznego stanu prowadzonego postępowania przez co dojść może do naruszenia interesu inwestora w przedmiocie zakończenia postępowania w zakresie wydania przez PINB (...) decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego i pozwolenia na użytkowanie wybudowanego budynku mieszkalnego przy ul. (...) w W. W uzasadnieniu Skarżąca przytoczyła dotychczasowy przebieg postępowania i wskazała, że budowa jest zakończona i toczy się postępowanie o zatwierdzenie projektu zamiennego i pozwolenie na użytkowanie. Dlatego nie ubiega się ona o pozwolenie na wznowienie robót budowlanych. W odniesieniu do odstępstw wykonanych robót budowlanych od projektu pierwotnego stwierdzone zostały one w trakcie kontroli.na budowie przez inspektora PINB (...) w dniu (...) czerwca 2007 r. tj. w czasie obowiązywania decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę.
Mając na uwadze konieczność zatwierdzenia projektu zamiennego i dopuszczenie obiektu do użytkowania, na organie nadzoru budowlanego będzie ciążył obowiązek zamknięcia postępowania naprawczego. Tym samym biorąc pod uwagę art. 146 § 2 kpa Skarżąca podniosła, że nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej tj. decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego i pozwolenie na użytkowanie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Na wstępie należy stwierdzić, że stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnej będącym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji. Służy on wzruszeniu i wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu dotkniętego wadami prawnymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. Jedną z tych przesłanek jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W rezultacie stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie decyzji i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione przede wszystkim wagą naruszenia prawa, tzn. jego rażącym charakterem.
Należy jednak w tym miejscu podkreślić, iż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Innymi słowy pod pojęciem rażącego naruszenia prawa należy rozumieć sytuację, gdy decyzja administracyjna ze względu na naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie jest możliwa do pogodzenia z porządkiem prawnym.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zarówno (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: (...)WINB), jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) prawidłowo stwierdzili nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...) listopada 2007r. nr (...) nakładającej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm. (dalej: Prawo budowlane) na K. W., A. B. oraz Ż. M. obowiązek przedłożenia - w terminie dwóch miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna - projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (z garażem podziemnym) na działkach nr ew. (...) z obrębu (...), położonych przy ul. (...) w W., w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Prezydenta (...) z dnia (...) października 2006r. nr (...) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, gdyż wzruszona w trybie nadzorczym decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa obowiązującego w dniu jej wydania.
Podstawą wyeliminowanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...) listopada 2007r. nr (...) nakładającej obowiązek przedłożenia projektu budowianego zamiennego był art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę właściwy organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Zastosowanie powyższej regulacji uzależnione jest od jednoznacznego ustalenia przez organ nadzoru budowlanego, że w trakcie robót budowlanych inwestor dokonał odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego będącego integralną częścią decyzji o pozwoleniu na budowę oraz że stwierdzone odstępstwa mają charakter istotnych.
Zgodzić się należy z organem, że wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest możliwe wyłącznie w przypadku, gdy w obrocie prawnym istnieje decyzja o pozwoleniu na budowę. Organ bowiem nie ma możliwości dokonania właściwej oceny zaistniałych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, co jest warunkiem niezbędnym procedowania w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w związku z art. 36a tej ustawy w sytuacji, gdy w obrocie prawnym brak jest zatwierdzonej dokumentacji projektowej będącej podstawą realizacji inwestycji. Skoro bowiem brak jest możliwości odniesienia do zatwierdzonego projektu to nie jest możliwe w ogóle wydawanie decyzji o obowiązku przedłożenia projektu zamiennego i dalszego prowadzenia postępowania naprawczego w tym trybie. Nie oznacza to wcale konieczności rozbiórki powstałej inwestycji, co stanowi podstawową obawę Skarżącej ale może stanowić sytuację, w której organy nadzoru budowlanego zobowiązane będą do prowadzenia postępowania naprawczego w innym trybie.
Z akt sprawy wynika niewątpliwie, że w dacie wydania przez PINB (...) decyzji z dnia (...) listopada 2007r. nr (...) decyzja Prezydenta (...) z dnia (...) października 2006r. nr (...) zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, nie funkcjonowała w obrocie prawnym. Została ona bowiem wyeliminowania z tego obrotu w trybie wznowienia postępowania decyzją Prezydenta (...) z dnia (...) czerwca 2007r. nr.(...). Właściwie zatem GINB przyjął, że w takim przypadku brak było podstaw do prowadzenia przez PINB (...) postępowania w sprawie realizacji spornego budynku mieszkalnego z istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę oraz wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.
W związku z powyższym należy uznać, że stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...) listopada 2007r. nr (...) był zasadne i prawidłowe.
Odnosząc się do zarzutów Skarżącej należy zauważyć, że nie dotyczą one wprost zaskarżonej decyzji, lecz odnoszą się do całego dotychczasowego przebiegu postępowania administracyjnego i wyrażają obawę inwestora o zakończenie tego postępowania i wydanie decyzji zezwalającej na użytkowanie spornej inwestycji. W granicach niniejszej sprawy Sąd nie może dokonywać oceny legalności innych decyzji niż zaskarżona, choć należy na marginesie podnieść, że obowiązkiem organów nadzoru jest dołożenie wszelkich starań w celu zakończenia postępowania naprawczego w sytuacji, gdy inwestor realizował budowę na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, które następnie zostało wyeliminowane w trybie wznowienia postępowania. Niezależnie jednak od dalszych czynności podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego w niniejszym postępowaniu należy podnieść, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Sąd dokonując z urzędu kontroli legalności postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją uznał, że organ I i II instancji rozstrzygając niniejszą sprawę właściwie podjęły wszelkie kroki niezbędne w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Prawidłowo i wyczerpująco zebrały, rozpatrzyły i oceniły cały materiał dowodowy zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie uchybiły zasadom postępowania administracyjnego, natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.