Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) - w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1309/13, po rozpatrzeniu odwołania W. M. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. znak: [...], odmawiającej stwierdzenia (na wniosek W. M.) nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...], udzielającej R. M. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego w [...] gm. [...] na działce nr ew. [...]- utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r.
W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. [...] uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. i stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. Wyrokiem z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1125/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. M. na decyzję GINB z dnia [...] lutego 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprawy ze skargi kasacyjnej R. M. od ww. wyroku, wyrokiem z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 122/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Prawomocnym wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1309/13 WSA w Warszawie uchylił decyzję GINB z dnia [...] lutego 2011 r. W uzasadnieniu ww. wyroków wskazano m.in. że organy powinny przeprowadzić ocenę rażącego naruszenia prawa dotyczącą decyzji o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego w [...], gm. [...] na dz. nr ew. [...] z uwzględnieniem kwestii skutków, które wywołała decyzja o rozbudowie.
Sąd wskazał również, że należy ustalić, czy naruszenie ma charakter rażący i w tym zakresie organy powinny ocenić, czy oraz jakiego podmiotu dobra naruszyło wydanie tej decyzji. W wyroku z dnia 29 sierpnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1309/13 Sąd wskazał, że "niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie sporna inwestycja (...) zrealizowana została w miejscu istniejącego przecież wcześniej tam obiektu budowlanego, graniczącego z działką W. M. (działka nr [...]). Kwestia ewentualnego ograniczenia prawa zagospodarowania tej działki została całkowicie pominięta".
Organ wskazał, że sporne przedsięwzięcie polega na rozbudowie istniejącego budynku usytuowanego na działce nr ew. [...] w odległości od 0 do 1,50 m od działki nr ew. [...]. Wskazał, że w myśl przepisu § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 z późn. zm.), dopuszczalne jest sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sporna inwestycja zaprojektowana została na działce nr ew. [...], która znajduje się na terenie oznaczonym w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] przyjętym uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2007 r. Nr [...], symbolem "[...]" o podstawowym przeznaczeniu na zabudowę mieszkaniowo-usługową i zagrodową {§ 5). Zgodnie z postanowieniami § 10 ust. 1 ww. miejscowego planu, dopuszcza się lokalizowanie budynków bezpośrednio przy granicach działek.
GINB stwierdził, że usytuowanie przedmiotowego budynku narusza ww. postanowienia miejscowego planu, jak również § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia, nie jest również dopuszczane przez § 12 ust. 3 rozporządzenia. Jednocześnie wskazał, że jakkolwiek rozbudowywany budynek jest usytuowany w sposób niezgodny z treścią ww. § 12, to jednak należy uwzględnić okoliczność, że sporna rozbudowa nie zmienia usytuowania budynku w jego części najbardziej zbliżonej do granicy z działką nr ew. [...]. Inwestycja przewiduje jedynie "powiększenie" istniejącego obiektu o część wysuniętą w głąb działki inwestycyjnej o ok. 3 m, natomiast powierzchnia zabudowy obiektu zgodnie z zatwierdzonym projektem zwiększy się o 34,30 m2. Organ zauważył też, że obiekt przed rozbudową miał wysokość 6.60 m i posiadał dwie kondygnacje, zaś w wyniku realizacji spornych robót obiekt posiadałby wysokość 8,10 m i również dwie kondygnacje.
Powyższe dowodzi, zdaniem organu, że również stan zacienienia nieruchomości sąsiednich nie uległby znacznemu pogorszeniu. Organ stwierdził, iż okoliczności te istotnie wpływają na kwestię oceny skutków społeczno-gospodarczych dostrzeżonego naruszenia. Podkreślił, że skoro projektowane roboty nie zmieniają usytuowania dotychczas istniejącego budynku względem działki nr ew. [...], nie skutkują zwiększeniem ograniczeń w zakresie zagospodarowania tej nieruchomości, tym samym nie sposób stwierdzić, aby przedmiotowa rozbudowa wywoływała szczególnie dolegliwe dla osób trzecich konsekwencje natury społecznej lub ekonomicznej.
W ocenie organu stwierdzone naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie powoduje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa prawa, nie ma więc charakteru rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto brak jest podstaw do stwierdzenia, że kwestionowana decyzja Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. obarczona jest którąkolwiek z pozostałych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.
Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. złożył W. M. zarzucając zaskarżonej decyzji:
- 1. naruszenie art. 7, 9, 77 i 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zaniechanie zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący,
- 2. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.,
- 3. naruszenie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na niedokonaniu przez organ I instancji wnikliwego rozpoznania, jakiego rodzaju dobra zostały naruszone decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. oraz pełnej oceny skutków naruszenia przepisów dotyczących usytuowania spornego budynku i niezgodności zrealizowanej zabudowy z miejscowym planem - wbrew wytycznym Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku sygn. akt II OSK 122/12 z dnia 16 maja 2013 r.,
- 4. naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż brak podstaw do uznania, że decyzja Starosty [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy jej wydanie nastąpiło z rażącym naruszeniem:
- a) przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, w związku z § 3 pkt 2, § 5 ust. 1 i § 10 ust. 1 Uchwały Rady Gminy [...] nr [...] zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...],
- b) przepisu art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w związku z § 12 ust. 3 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,
- c) przepisu art. 31 Prawa budowlanego poprzez wydanie pozwolenia na rozbudowę budynku, która zakładała jego częściową rozbiórkę, bez określenia terminu, zakresu i warunków robót rozbiórkowych, w wyniku czego inwestor dokonał samowolnie rozbiórki całego budynku o wysokości ponad 6 m, położonego w odległości 30 cm od granicy sąsiada i wybudował nowy budynek większy od dotychczasowego,
- d) przepisu art. 32 Konstytucji RP, w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego i art. 140 i art. 144 kc, polegającym na nieuwzględnieniu przez organ I instancji uzasadnionych interesów osób trzecich, znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu wybudowanego niezgodnie z obowiązującymi przepisami, a także z naruszeniem zasad współżycia społecznego i społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa – podczas, gdy budowa wysokiego budynku niemal w granicy z działką skarżącego powoduje znaczne zacienienie należącej do niego nieruchomości w obszarze przeznaczonym pod zabudowę, znaczną utratę wartości działki, dalsze uciążliwości związane z konserwacją i odnawianiem elewacji wybudowanego przez sąsiada budynku,
- 5. naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., w związku z art. 31, art. 33, art. 34, art. 35 i art. 36 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, że decyzja była ważna w dniu wydania, podczas, gdy z jej treści nie wynika, na jaki zakres robót organ wydał pozwolenie na rozbudowę, jaką część obiektu inwestor był zobowiązany pozostawić, jaki zakres i termin ustalono dla dokonania planowanej rozbiórki części obiektu, a do projektu nie załączono: projektu zagospodarowania działki, ukazującego obiekt rozbudowywany i zakres rozbudowy; aktualnej mapy geodezyjnej wykazującej granice geodezyjne nieruchomości zabudowywanej oraz usytuowanie rozbudowy względem nieruchomości sąsiednich; opinii technicznej, określającej możliwości i zakres wykonania robot rozbiórkowych,
- 6. naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 5 i 6 lub pkt 7 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż decyzja Starosty [...] była wykonalna w dniu jej wydania, podczas, gdy rozbudowa budynku, ze względu na jego zły stan techniczny była niemożliwa, bądź w razie jej wykonania, spowodowałaby zagrożenie bezpieczeństwa lub katastrofę budowlaną. Skarżący podkreślił, że istniejące fundamenty ponad 100- letniego budynku nie były w stanie utrzymać zaprojektowanego budynku.
Skarżący podniósł, że należąca do niego działka oraz nieruchomość inwestora przeznaczone są w planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkalną i usługową, a zatem winny być kwalifikowane jako działki budowlane. Zastosowanie znajduje więc przepis § 12 ust. 3 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w myśl którego minimalna odległość budynku mieszkalnego od granicy z sąsiednią działką wynosi 3 m, tymczasem organ I instancji błędnie przyjął, że minimalna odległość spornego budynku od granicy działki może wynosić 1,5 m. Skarżący zwrócił też uwagę, że zapis § 10 ust. 1 miejscowego planu dotyczy odrębnych działek, które pozostają własnością tego samego właściciela, ponieważ w przypadku różnych właścicieli - jak to ma miejsce w niniejszej sprawie - zastosowanie znajdują przepisy Rozporządzenia. Zaznaczył też, że ustalenia uchwały nr [...] dotyczą wszystkich inwestycji realizowanych po dniu jej podjęcia oraz, że na podstawie § 3 pkt 2 zasady zagospodarowania i zabudowy działek dotyczą zarówno lokalizowania nowych budynków, jak i rozbudowy już istniejących.
W. M. wskazał też, iż inwestor wnioskując o wydanie spornego pozwolenia przedłożył dokumentację na budowę nowego budynku, równocześnie wnioskując o rozbudowę dotychczasowego obiektu. Wezwany przez organ do sprecyzowania zamierzeń oświadczył, że wnioskuje o rozbudowę obiektu, z zachowaniem 2 ścian, tymczasem po uprawomocnieniu się decyzji dokonał całkowitej rozbiórki dotychczasowego obiektu, co potwierdził PINB w [...] podczas kontroli w dniu 20 kwietnia 2010 r. W wyniku dokonanych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, z uwagi na ich realizację niezgodnie z warunkami określonymi w decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. Skarżący zwrócił również uwagę, że wobec ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego inwestor nie uzyskałby pozwolenia na budowę nowego obiektu w miejscu usytuowania dotychczasowego budynku, ponieważ taka lokalizacja byłaby niezgodna z przepisami.
Podkreślił ponadto, że skoro poprzedni budynek był ponad 100-letni i został wybudowany bez użycia cementu, było niemal pewne, że budowa nowego, wyższego budynku będzie wymagała nowych fundamentów, a tym samym nowej lokalizacji. Skarżący zarzucił, że okoliczności te nie zostały uwzględnione przez organ I instancji, podczas, gdy wyraźnie wskazują, że intencją inwestora było zrealizowanie nowego budynku przy granicy z jego działką, mimo, iż było to niezgodne z obowiązującymi przepisami. Podniósł, że pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Starosty [...] zalegalizowałoby zastosowane przez inwestora obejście prawa oraz naruszenie przez Starostę kilkunastu przepisów prawa administracyjnego, a także prawa cywilnego i Konstytucji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim należy podnieść, że przedmiotowa sprawa nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę spornej inwestycji była już przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Zaskarżona decyzja została wydana po ponownym rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. po uchyleniu przez WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1309/13 decyzji GINB z dnia [...] lutego 2011 r.
Stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
Z powyższego przepisu wynika wprost, że ilekroć dana sprawa jest przedmiotem rozpoznania przez sąd lub organ, jest on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną istotnej zmianie przepisy.
W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. W wyniku wydania wyroku o charakterze kasacyjnym sprawa wraca do stadium postępowania przed organem administracyjnym. Oznacza to obowiązek powtórnego rozpoznania tej sprawy przez ten organ i wydania decyzji, z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w wyroku.
Podkreślenia wymaga, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku (zob. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Uwzględniając powyższe, Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję, nie mógł dokonać jej oceny z pominięciem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych zarówno w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2011 r., jak i w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2013 r.
Sąd w niniejszym składzie obowiązany jest uwzględnić powyższą okoliczność w niniejszej sprawie z uwagi na treść art. 153 i art. 170 p.p.s.a., bowiem zgodnie z tym ostatnim przepisem, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
W orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cyt. wyżej przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (Komentarz - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi J.P. Tarno, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004 r., s. 219-225).
Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji oraz sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. W doktrynie przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie (Tadeusz Woś i inni, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, s. 477).
Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że orzekając ponownie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, w sposób prawidłowy zastosował się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 sierpnia 2013 r.
Należy przypomnieć, że kontrolowana decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a., a służącej ochronie takich wartości, jak ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego też powodu tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 maja 2013 r., zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie decyduje ani oczywistość naruszenia prawa, ani charakter przepisu, który został naruszony, ani też racje ekonomiczne lub gospodarcze, jeżeli jedna z tych okoliczności stanowić miałaby wyłączną przesłankę przemawiającą za nieważnością decyzji administracyjnej. Dlatego też nadzwyczajny tryb postępowania przewidziany w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. służy do eliminowania z obrotu decyzji w sposób kwalifikowany naruszających porządek prawny – "wydanych z rażącym naruszeniem prawa". Rzeczą organu stosującego wymieniony przepis jest więc ustalenie, czy naruszenie ma charakter "rażący" i w tym zakresie organ ów powinien także ocenić, czy oraz jakiego podmiotu dobra naruszyło wydanie decyzji będącej przedmiotem postępowania.
Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma bowiem cechę rażącego wówczas, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Zachodzi ono wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.
Zatem wypada podkreślić, iż o rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji.
Dlatego też w orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną "z rażącym naruszeniem prawa" o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tylko wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki: 1) oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej prima facie, tzn. rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną;
- 2) przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa;
- 3) skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji
W ocenie Sądu GINB prawidłowo zastosował się do obowiązków wynikających z art. 153 p.p.s.a. Organ miał przede wszystkim obowiązek ustalenia, czy naruszenie ma charakter rażący, czy i jakiego podmiotu dobra naruszyło wydanie decyzji będącej przedmiotem postępowania. Ponadto, organ miał dokonać oceny rażącego naruszenia prawa przez skutki, jakie wywołała decyzja uznana za rażącą naruszającą prawo i czy są to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji.
GINB wskazał, że sporna inwestycja (rozbudowa budynku mieszkalnego) poprzez swoje usytuowanie w stosunku do granicy z sąsiednią działką, narusza postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 10 ust. 1), jak i § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Potwierdzając, że doszło do naruszenia prawa w tym zakresie, organ zobowiązany wyrokiem Sądu z dnia 29 sierpnia 2013 r., dokonał analizy skutków społeczno-gospodarczych, jakie wywołała sporna decyzja. Stwierdził, że przy analizie uwzględnił następujące okoliczności: sporna inwestycja nie zmienia usytuowania budynku w jego części najbardziej zbliżonej do granicy z działką nr ew. [...], inwestycja przewiduje jedynie powiększenie istniejącego obiektu o część wysuniętą w głąb działki inwestycyjnej, obiekt przed rozbudową miał wysokość 6,60 m i posiadał dwie kondygnacje, zaś w wyniku realizacji inwestycji posiadałby wysokość 8,10 m i również dwie kondygnacje.
Uznał, że skoro roboty budowlane nie zmieniają usytuowania dotychczas istniejącego budynku względem działki nr ew. [...], nie skutkują zwiększeniem ograniczeń w zakresie zagospodarowania tejże nieruchomości. Tym samym stan zacienienia nieruchomości sąsiednich nie uległby znacznemu pogorszeniu. Przy uwzględnieniu powyższych okoliczności, organ uznał, że stwierdzone uchybienia nie powodują skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa prawa.
W tej sytuacji, należy podzielić ocenę organu, że wprawdzie doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, to jednak to naruszenie nie ma charakteru rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a.
Należy mieć również na uwadze, że rozpoczęcie robót budowlanych jest wprawdzie w większości przypadków obwarowane spełnieniem odpowiednich wymogów określonych w przepisach prawa, lecz nie zmienia to tego, iż istniejące w polskim systemie prawnym prawo zabudowy ma charakter wolnościowy. Należy powtórzyć za NSA, że wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco – bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego ich brzmienia.
Sąd zauważa, że z reguły każda inwestycja prowadzona na sąsiedniej działce może powodować uciążliwości i utrudnienia dla sąsiada, co jednak nie oznacza, że wydanie w takiej sytuacji pozwolenia na budowę narusza prawo. Odnośnie zacienienia działki, nie może ono uzasadniać kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę, prawo budowlane nie przewiduje bowiem ograniczeń z tytułu zacienienia działek, normując jedynie kwestie zacienienia pomieszczeń mieszkalnych i użytkowych w istniejących działach (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2001 r. sygn. akt IV SA 532/00). Działka skarżącego jest niezabudowana a ponadto sporna inwestycja dotyczy tylko rozbudowy budynku już istniejącego polegającego na powiększeniu istniejącego obiektu o część wysuniętą w głąb działki inwestycyjnej i zmianie wysokości o 1,5 m w stosunku do obecnej wysokości.
Odnośnie podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 i 6 lub 7 k.p.a. należy wskazać, że organ w postępowaniu nieważnościowym miał obowiązek zbadania, czy zaskarżona decyzja nie została dotknięta którąkolwiek z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i jak wynika z akt administracyjnych organy badały w pełnym zakresie, czy kwestionowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w tym przepisie., w tym podniesiony zarzut rażącego naruszenia prawa. Również zarzut naruszenia art. 31 Prawa budowlanego poprzez wydanie pozwolenia na rozbudowę budynku, która zakładała jego częściową rozbiórkę, nie jest trafny. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 16 maja 2013 r. nie można uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa, skoro doszło do przedstawienia poprawionego projektu budowlanego, a inwestor wycofał się z pierwotnego zamierzenia (całkowitej rozbiórki). Ponadto zatwierdzony projekt budowlany dla spornej inwestycji określony jako rozbudowa, dopuszczał rozbiórkę istniejących ścian objętych pozwoleniem.
Z tych względów Sąd uznał zarzuty skargi za bezzasadne i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.