Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2000 r., nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...], nr [...] w części dotyczącej terminu rozbiórki, w pozostałej części utrzymującej w mocy rozbiórkę budynku letniskowego oraz wiaty drewnianej na działce Nr [...] we wsi M., gmina S.. Organ podał w uzasadnieniu, przywołując orzecznictwo sądowe, że nie jest możliwa zmiana wymienionych decyzji na podstawie podanej we wniosku, tj. w oparciu o art. 154 k.p.a., gdyż decyzja rozbiórkowa jest decyzją nakazową, związaną, przez co organ nie ma wyboru w zakresie sposobu orzekania.
Od decyzji tej odwołali się E. i R. P., wskazując art. 155 k.p.a. jako możliwą podstawę zmiany decyzji.
Decyzją z dnia [...] października 2004 r., nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu, organ II instancji ustosunkował się do rozstrzygnięcia organu I instancji, uznając, że decyzja rozbiórkowa nie jest decyzją, w oparciu o którą strony nie nabyły prawa. Organ ustosunkował się też do treści odwołania, dowodząc niemożliwość uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę w trybie określonym w art. 155 k.p.a.
E. i R. P. złożyli skargę na tę decyzję, zarzucając naruszenie art. 7,15,80, 154 i 155 k.p.a. oraz art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 tekst jednolity z późn. zm.). Naruszeń tych skarżący upatrywali w tym, iż organ znający zastosowanie właściwych trybów do wzruszania decyzji ostatecznych winien pouczyć wnioskodawców, iż w ich sytuacji zastosowanie mógłby znaleźć jedynie art. 155 k.p.a. Skutkiem podjętych decyzji, organ rozstrzygnął natomiast w dwóch trybach, tj. 154 i 155 k.p.a., co oznacza, że naruszył instancyjność postępowania, gdyż zdaniem skarżących postępowanie oparte na podstawach ujętych w art. 155 k.p.a. powinno być załatwiane odrębnie. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zajęte w decyzjach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia jedynie czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego.
Zniesienie decyzji administracyjnej ze względu na jej wady lub wady poprzedzającego ją postępowania może nastąpić w trybach administracyjnych albo przez stwierdzenie nieważności takiej decyzji, albo przez jej zmianę po wznowieniu postępowania. Zmiana lub uchylenie decyzji pozbawionych wad powyższych może nastąpić w trybie art. 154 lub 155 k.p.a. Tryb przewidziany w art. 154 k.p.a. służy do zmiany decyzji, w wyniku której strona nie nabyła żadnego prawa.
Wniosek skarżącego o uchylenie w trybie art. 154 k.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wzniesionego domku letniskowego już z tego powodu nie mógł być skuteczny, gdyż decyzja nakazująca rozbiórkę ustaliła zakres praw i obowiązków skarżącego. Ustalenie zakresu praw i obowiązków jest nabyciem prawa do wykonania nałożonego obowiązku w takim i tylko takim zakresie, który ustaliła decyzja administracyjna konkretyzująca obowiązek strony. W tym przypadku ustalono zaś obowiązek dokonania rozbiórki określonego obiektu budowlanego. "Nabycie praw" może zatem nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek. Przepis art. 154 § 1 k.p.a. przewiduje, iż decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Decyzja administracyjna zawierająca rozstrzygnięcie o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgłoszenia lub przy sprzeciwie organu administracji publicznej, nakłada wprawdzie na podmiot, który realizował roboty budowlane w warunkach tak zwanej samowoli budowlanej, obowiązek rozbiórki, a więc z punktu widzenia tej strony postępowania nie nabywa ona prawa, lecz staje się podmiotem zobowiązanym. Jednakże orzeczenie o rozbiórce powoduje jednocześnie nabycie prawa do tego, iż rozbiórce podlega tylko ten obiekt lub ta część obiektu, która jest objęta decyzją. Jeżeli zaś w postępowaniu zakończonym nakazem rozbiórki biorą udział inne strony postępowania, mają one prawo oczekiwać, iż w wyniku wydania decyzji podmiot, którego nakaz rozbiórki dotyczy, będzie musiał wykonać ten nakaz.
Należy więc uznać, że decyzja o nakazie rozbiórki nie jest tą decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa - w rozumieniu art. 154 k.p.a. Z tych względów wniosek nie mógł być skuteczny, a decyzje organów administracji należało uznać za prawidłowe.
Ponieważ skarżący w odwołaniu zarzucili organowi nierozważenie okoliczności podanych w art. 155 k.p.a., organ II instancji zasadnie ocenił w decyzji ostatecznej również okoliczności, które mogłyby prowadzić do uchylenia decyzji w oparciu i o ten przepis. Ocena tych okoliczności prowadziła jednak do wykazania niemożności realizacji wniosku o zmianę decyzji również i na podstawie tego przepisu, ponieważ przepis szczególny (w tym przypadku art. 48 Prawa budowlanego) nakazuje orzec, w określonej sytuacji faktycznej, rozbiórkę obiektu budowlanego. Z powodu tego właśnie bezwzględnie obowiązującego nakazu, nie można takiej decyzji ani zmienić, ani uchylić w trybie art. 155 k.p.a. Zasadniczym bowiem warunkiem wydania uznaniowej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest zaistnienie luzu administracyjnego pozwalającego organowi administracji na swobodę orzekania. Swoboda ta wyrażona została w drugiej części tego przepisu, stanowiącej podstawę do oceny interesu społecznego lub słusznego interesu strony.
Przedtem jednak organ ma obowiązek zbadać, czy nie istnieje przepis szczególny sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji. Dopiero po wykluczeniu tej możliwości, a zatem po dojściu do wniosku, iż nie ma prawnego zakazu uchylenia lub zmiany takiej decyzji, a także po zbadaniu czy spełnione zostały inne formalne wymagania objęte dyspozycją tego przepisu, organ, w ramach uznania administracyjnego, może dokonać analizy interesu społecznego czy też słuszności interesu strony domagającej się uchylenia lub zmiany decyzji. Nie może zatem ulegać wątpliwości, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Nie mógł się też ostać zarzut dotyczący pominięcia instancji, polegający zdaniem strony na tym, iż najpierw powinna zostać rozpoznana przez organ sprawa na podstawie art. 154 k.p.a., a po złożeniu odwołania, odrębnie od początku powinien zostać rozpoznany wniosek na podstawie art. 155 k.p.a.
Zadaniem organu prowadzącego postępowanie administracyjne na wniosek jest dokładne określenie przedmiotu postępowania, wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a następnie dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w świetle konkretnej normy prawnej. O ile sformułowanie wniosku jest prawem strony, to pozostałe obowiązki procesowe, w tym dokonanie kwalifikacji prawnej przez określenie przepisu mającego zastosowanie do skonkretyzowanego stanu faktycznego sprawy należy do organu. Por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 1091/99 (LEX nr 78924) "W razie wszczęcia postępowania na wniosek - obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania.
Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek -obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony." W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, strona zgłosiła żądanie zmiany decyzji ostatecznej, podając we wniosku art. 154 k.p.a. jako podstawę prawą, właściwą zdaniem strony, do rozpoznania jej wniosku. Przedmiotem sprawy administracyjnej wszczętej takim wnioskiem była zmiana niewadliwej prawnie decyzji ostatecznej. W tym względzie organ był związany treścią żądania, a nie zaproponowaną kwalifikacją z art. 154 k.p.a. To, że organ I instancji ograniczył się jedynie do oceny sprawy w świetle przywołanego przez wnioskodawców przepisu, a nie ocenił możliwości zastosowania art. 155 k.p.a. stanowiło uchybienie, które, na skutek zarzutów zgłoszonych przez stronę w odwołaniu, usunięte zostało przez organ II instancji.
W żadnym jednak razie nie było podstaw do potraktowania zgłoszonych w odwołaniu zarzutów dotyczących nierozpoznania podania w świetle art. 155 k.p.a., jako zainicjowania nowej sprawy administracyjnej, dla której należało przeprowadzić odrębne dwuinstancyjne postępowanie administracyjne, gdyż oceny podstaw prawnych rozstrzygnięcia organ zasadnie dokonywał w ramach jednej i tej samej sprawy, której przedmiotem była zmiana ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.