Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nakazał rozbiórkę samowolnie zrealizowanego budynku gospodarczo - usługowego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w P. przy ul. [...]. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu [...] grudnia 2004 r. odbyła się wizja lokalna w sprawie prawidłowości budowy przedmiotowego budynku, w wyniku której stwierdzono, iż na nieruchomości nr ewid. [...] w P. przy ul. [...], będącej własnością S. Ł., jest zrealizowany budynek gospodarczo - usługowy. Inwestor rozpoczął prace budowlane przed uprawomocnieniem się decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. decyzji Starosty Powiatowego w P. z dnia [...] sierpnia 2004 r. znak [...], uchylonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2004 r. znak [...].
Organ I instancji dodał, że według informacji z Urzędu Miejskiego w P., przekazanej pismem z dnia [...] stycznia 2005 r. znak [...], na rzecz inwestora S. Ł. nie była wydawana od 1999 r. decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotycząca budowy budynku gospodarczo - usługowego na nieruchomości nr ewid. [...] w P. przy ul. [...]. Inwestor uzyskał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku z przeznaczeniem na działalność gospodarczą w zakresie elektromechaniki samochodowej, która stała się ostateczna z dniem [...] sierpnia 2002 r. i była ważna do [...] lipca 2004 r. (decyzja Burmistrza Miasta P. z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...]).
Działania podjęte przez inwestora były sprzeczne z obowiązującymi przepisami, gdyż stosownie do art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wykonanie obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę nakłada na organy nadzoru budowlanego bezwzględny obowiązek orzekania przymusowej rozbiórki, zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego. Brak aktualnej, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie pozwala na zastosowanie przepisów art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego.
Odwołanie od tej decyzji złożył S. Ł., wnosząc o jej uchylenie. Stwierdził, że uzyskał zarówno decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, jak również pozwolenie na budowę. Do budowy przystąpił po odczekaniu 30 dni od złożenia odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ nie otrzymał żadnej informacji o uchyleniu decyzji.
Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania S. Ł., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie prowadzone przed organem I instancji w trybie art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie ocenił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nieprawidłowo zastosował art. 48 Prawa budowlanego, gdyż orzekanie nakazu rozbiórki na podstawie tego przepisu jest wyłączone w sytuacji przystąpienia do wykonywania robót budowlanych w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Przedstawione stanowisko wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. akt IV SA 1136/02.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. P., zwracając się o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] dotyczącej umorzenia postępowania organu I instancji. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu przyjęcie w sposób całkowicie dowolny założeń stanowiących przesłankę wydania zaskarżonej decyzji. Podniósł, iż podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie nie może być uwzględniony przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2003 r., odnoszący się do innego stanu faktycznego.
Ponadto, skarżący dodał, że organ odwoławczy nie poczynił żadnych ustaleń w przedmiocie terminu rozpoczęcia robót budowlanych, tj. nie wyjaśnił, czy roboty te rozpoczęto po wydaniu decyzji Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2004 r. o pozwoleniu na budowę, czy też we wcześniejszym okresie. Nie odniósł się do faktu, iż wskazana decyzja została wydana w dacie, kiedy utraciła ważność decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pominął okoliczność uchylenia przez Wojewodę [...] decyzji o pozwoleniu na budowę.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz prawne motywy podjętego rozstrzygnięcia, wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, kontrolując działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, lecz nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlega decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...], uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanego budynku gospodarczo - usługowego oraz umarzająca postępowanie organu I instancji.
Instytucja umorzenia postępowania administracyjnego stanowi wyjątek od zasady merytorycznego zakończenia sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania - o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. - oznacza, że istnieje brak niezbędnego elementu materialnego stosunku prawnego. Nie można zatem wydać decyzji kończącej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nieprawidłowo uzasadnił konieczność umorzenia postępowania prowadzonego przez organ I instancji brakiem możliwości zastosowania art. 48 ustawy - Prawo budowlane w sytuacji wykonywania robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, wydając rozstrzygnięcie w uwzględnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. akt IV SA 1136/02.
Nie oceniając trafności poglądu zaprezentowanego w cytowanym wyroku należy stwierdzić, iż zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wyrok przytoczony przez organ odwoławczy nie tylko dotyczył innego stanu faktycznego, lecz odnosił się również do odmiennego stanu prawnego. Nie może zatem wpłynąć na wynik postępowania w niniejszej sprawie.
Analiza akt sprawy wykazała, iż organy obu instancji orzekały w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, który nie wskazywał daty zrealizowania budynku gospodarczo - usługowego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w P. przy ul. [...]. Z protokołu kontroli z dnia [...] grudnia 2004 r. wynika jedynie, że inwestor rozpoczął prace budowlane przed uprawomocnieniem się decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2004 r.
W rozpatrywanej sprawie data wzniesienia obiektu budowlanego jest szczególnie istotna z uwagi na nowelizację Prawa budowlanego zmieniającą brzmienie art. 48 tej ustawy, wprowadzoną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718), a następnie uzupełnioną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. Nr 93 poz. 888). Wspomnianą nowelizacją ustawodawca zdecydował się na złagodzenie przepisów regulujących zagadnienie samowoli budowlanej, zapewniając możliwość jej legalizacji. Brak precyzyjnego określenia daty realizacji inwestycji uniemożliwia dokonanie oceny, czy organy nadzoru budowlanego orzekały w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.
Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz dokładnie wyjaśnić stan faktyczny. W niniejszej sprawie organy obu instancji wydały rozstrzygnięcia z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego określonych w k.p.a., w szczególności poprzez naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia dokładnej daty wykonania prac polegających na wzniesieniu budynku gospodarczo - usługowego na działce nr ewid. [...] w P. przy ul. [...] oraz wydać rozstrzygnięcie w oparciu o obowiązujące przepisy Prawa budowlanego.
Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Zgodnie z art. 152 cytowanej ustawy, orzeczono jak w pkt II wyroku.