Uzasadnienie
Wojewoda W. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., znak [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na terenie nieruchomości usytuowanej przy ul. J. [...] w P., na działce o nr geod. [...] oraz zjazdu z ul. J. działka nr geod. [...], obręb S., na ww. działkę.
W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż postępowanie wszczął na wniosek właścicieli sąsiedniego budynku w zabudowie szeregowej - A. i M. W., którzy zarzucili decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2012r rażące naruszenie prawa. Zdaniem wnioskujących o stwierdzenie nieważności przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę został naruszony art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623). Zaprojektowany budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie szeregowej nie stanowi konstrukcyjnie samodzielnej całości z uwagi na fakt, iż projekt budowlany będący podstawą wydania powołanej powyżej decyzji nie zakłada wybudowania czterech niezależnych ścian zewnętrznych dla budynku. Wnioskujący o stwierdzenie nieważności wskazali także, iż zaprojektowany budynek nie spełnia normy akustycznej PN-B-02151-3:1999.
Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ ustalił, iż budowa segmentu na przedmiotowej działce o nr [...] została rozpoczęta na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] października 1992 r. znak: [...]. Następnie budowa została przerwana na poziomie ścian piwnic, a przerwa trwała na tyle długo, że pozwolenie na budowę utraciło ważność. Stąd inwestor wnioskiem z dnia 7 maja 2010 r. wystąpił do Prezydenta Miasta P. o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji gdyż działka nr [...] nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy terenu dla przedmiotowej inwestycji, a ponadto postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. udzielił zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 5 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 z późn. zm.) dopuszczając do usytuowania schodów zewnętrznych, tarasu i daszku w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy działki budowlanej.
Analiza akt sprawy wykazała, że kwestionowany budynek mieszkalny nie posiada własnej ściany, w tym ściany oddzielenia pożarowego (dowód: rzut piwnic rys. nr PB/1_01, rzut parteru rys. nr PB/A_02, rzut piętra rys. nr PB/A_03). W tej sytuacji organ uznał, iż budynek nie spełnia warunków określonych w § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Wojewoda W. stwierdził także, iż inwestycja nie posiada charakteru budynku w rozumieniu art. 3 ust. 2 i 2a ustawy Prawo budowlane. Zatwierdzony projekt budowlany zawiera opis stanu robót wykonanych na podstawie poprzedniej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 1992r. Z opisu tego wynika, iż na przedmiotowej działce zostały wykonane ławy fundamentowe, ściany fundamentowe, ściany piwnic, część nadproży w poziomie piwnic oraz ściany szczytowe (wspólne z budynkami sąsiednimi). Jak wynika z projektu budowlanego ściana boczna od strony działki nr [...] znajduje się w osi granicy działki, natomiast druga ściana boczna zlokalizowana jest prawie w całości na działce nr [...].
Tym samym organ stwierdził, iż założenie projektu budowlanego ingeruje w nieruchomość sąsiednią, gdyż wykorzystuje ścianę konstrukcyjną sąsiedniego budynku. Wojewoda W. wskazał na istniejącą rozbieżność pomiędzy grubością ściany szczytowej (bocznej) wskazanej w projekcie archiwalnym (dowód: rzut piwnic rys. nr PA_01), a ściany opisanej jako istniejąca w projekcie zatwierdzonym decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. (rzut piwnic rys. nr PB/A_01). Zauważył, iż wzdłuż granicy z działką o nr [...] ściana ta jest węższa.
Następnie Wojewoda W. odniósł się do pisma inwestora z dnia 10 października 2012 r., w którym inwestor wyjaśnił, iż ściany boczne (szczytowe) zostały wybudowane, jako ściany wspólne sąsiednich budynków, na wspólnych ławach fundamentowych, na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 1992 r. dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, segment zabudowy szeregowej wg powtarzalnej dokumentacji technicznej, między innymi dla działek o numerach geodezyjnych: [...] ul. J., [...] ul. J. [...] oraz [...] ul. J. [...].
Inwestor wskazał, iż było to pozwolenie na budowę budynku w zabudowie szeregowej, składającego się z sześciu powtarzalnych segmentów na wspólnej ławie fundamentowej. Zdaniem organu kwestionowany budynek nie tylko posiada wspólne fundamenty z budynkami zlokalizowanymi na działkach sąsiednich, ale również jego budowa oparta jest na ścianie nośnej budynku znajdującego się na działce o nr [...]. Powyższe oznacza, iż budynek przy granicy z ww. działką nie posiada własnej ściany, czyli nie stanowi konstrukcyjnie samodzielnej całości. Dlatego też organ I instancji uznał, iż inwestycja nie spełnia definicji budynku wyrażonej w art. 3 ust. 2a ustawy Prawo budowlane. Organ wyjaśnił, iż powyższy przepis został wprowadzony przez ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 718), która w tym zakresie weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r.
Zdaniem Wojewody W. sposób zaprojektowania ścian szczytowych w latach 1992 r., nie może usprawiedliwiać niedostosowania projektu budowlanego do obecnie obowiązujących przepisów prawa.
Mając zatem na uwadze art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego według stanu na dzień 29 czerwca 2012r oraz art. 3 pkt 2 i 2a Prawa budowlanego i § 272 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Wojewoda W. uznał, iż zasadnym jest stwierdzenie, że kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., wydana została z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Mając na uwadze skutki społeczno-gospodarcze powyższego naruszenia organ wskazał, iż utrzymanie kontrolowanej decyzji, byłoby wyrazem pobłażliwości dla społecznie nagannej i niepożądanej z punktu widzenia państwa prawnego tendencji nierespektowania obowiązującego porządku prawnego.
Oczywistość stwierdzonego naruszenia nie budzi wątpliwości, również charakter naruszonego przepisu, oraz skutki społeczno-gospodarcze nie pozwalają uznać decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...] za rozstrzygnięcie wydane przez organ praworządnego państwa.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania inwestora, decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy wyjaśnił, iż z części opisowej badanego projektu budowlanego wynika, że inwestycja polega na dokończeniu rozpoczętej już budowy na podstawie decyzji Prezydenta miasta P,. z dnia [...] października 1992r o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej. W ramach decyzji Prezydenta miasta P. z dnia [...] października 1992r wykonane zostały ławy fundamentowe, ściany fundamentowe, ściany piwnic, część nadproży w poziomie piwnic oraz ściany szczytowe (wspólne z budynkami sąsiednimi), przyłącza. Jak wynika z badanego projektu budowlanego inwestycja "budynek mieszkalny w zabudowie szeregowej" jest usytuowany pomiędzy budynkiem mieszkalnym na działce nr [...] i budynkiem mieszkalnym na działce nr [...]. Z rzutu poziomowego inwestycji (rzut piwnic - rys. nr PB/A_01; rzut parteru - rys. nr PB/A_02; rzut piętra - rys. nr PB/A_03; rzut poddasza nieużytkowego - rys. nr PB/A_04) wynika, że przedmiotowy "budynek" - segment nie posiada własnych ścian bocznych szczytowych, lecz jest oddzielony od obiektów sąsiednich istniejącymi ścianami bocznymi budynków mieszkalnych na działkach nr [...] i [...] - ściana budynku na działce nr [...]zlokalizowana jest w osi granicy, natomiast ściana budynku na działce [...] znajduje się prawie w całości na działce nr [...].
Wobec powyższej analizy przyjętych rozwiązań technicznych, organ odwoławczy stwierdził, że inwestycja polegająca w istocie na budowie dwóch ścian frontowej i tylniej, ścian wewnętrznych oraz dachu, na którą udzielono pozwolenia kontrolowaną decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nie stanowi samodzielnej całości architektoniczno - konstrukcyjnej, w szczególności nie może być uznana za budynek. Organ dodał, że budynek musi posiadać m.in. własne przegrody budowlane, a więc jeżeli projekt przewiduje ścianę wspólną dla dwóch niezależnie funkcjonujących części budynku, to przedmiotem zamierzenia inwestycyjnego jest cały budynek. Stwierdził że w/w inwestycja nie stanowi samodzielnego zamierzenia inwestycyjnego, a tym samym nie może być przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę.
W ocenie organu odwoławczego kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem art. 33 ust 1 w zw. z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego oraz § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z uwagi na brak ściany oddzielenia przeciwpożarowego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł inwestor K. B. domagając się uchylenia obu decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie:
- 1) naruszenie art. 3 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, ze zm., dalej jako "ustawa" lub "Prawo budowlane") poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie szeregowej nie stanowi budynku w rozumieniu przepisów prawa budowlanego i w konsekwencji, że na pobudowanie takiego budynku nie jest możliwe udzielenie pozwolenia na budowę, a przy tym naruszenie art. 3 pkt 2a ustawy poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie szeregowej nie może stanowić budynku, a jego pobudowanie - samodzielnego zamierzenia budowlanego, przy czym powyższe naruszenie miał jednoznaczny wpływ na wynik sprawy, gdyż stanowiło bezpośrednią i główną podstawę do uznania decyzji Prezydenta Miasta P. za nieważną i w konsekwencji podstawę do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji Wojewody W.,
- 2) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, gdyż organ administracji w niniejszej sprawie winien podejmować czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy, podczas gdy wydając zaskarżoną decyzję organ administracji ograniczył się do ustaleń mających niekorzystne znaczenie dla skarżącego i jednocześnie nie ustosunkował się do żadnego z zarzutów zawartych w odwołaniu i nie poczynił ustaleń w zakresie kwestii poruszonych w odwołaniu,
- 3) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, gdyż organ administracji w niniejszej sprawie nie działał w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, jako że brał pod uwagę jedynie okoliczności niekorzystne dla skarżącego i w ogóle nie ustosunkował się do zarzutów zawartych w odwołaniu,
- 4) naruszenie art. 15 k.p.a., jako że GINB podał jako przesłanki nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. inne przepisy niż te, które podał Wojewoda W., z uwagi na co należy przyjąć, że sprawa skarżącego nie była rozpoznana w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym, gdyż w każdej z decyzji powoływano inne przepisy mające uzasadnić nieważność decyzji Prezydenta Miasta P., z uwagi na co pewne podstawy do stwierdzenia nieważności nie były objęte całym postępowaniem przed dwiema instancjami, a ustalone były jedynie przed GINB,
- 5) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, gdyż organ administracji wydając decyzję nie wskazał faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, nadto, organ administracji nie wyjaśnił podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, w szczególności nie wyjaśnił na jakiej podstawie uznać należy, że decyzja Prezydenta Miasta P. została wydana z naruszeniem prawa i to mającym charakter rażący, w konsekwencji czego uznać należało ją za nieważną,
- 6) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta P. została wydana w warunkach nieważności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.
Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględniając powyższy przepis sąd uznał skargę za zasadną.
Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013r utrzymująca w mocy decyzję Wojewody W. z dnia [...] listopada 2012 r., stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2012r, którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono K. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonych decyzji organy dokonały sprawdzenia w zakresie rozwiązań projektowych projektu architektoniczno-budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę.
Analizując rzut piwnic, parteru i piętra ustaliły, że zaprojektowany budynek mieszkalny w zabudowie szeregowej nie posiada własnych ścian bocznych szczytowych, lecz jest oddzielony od obiektów sąsiednich istniejącymi ścianami bocznymi budynków mieszkalnych na działkach nr [...] i [...].
Wobec powyższej analizy przyjętych rozwiązań technicznych organy stwierdziły, że " inwestycja polegająca w istocie na budowie dwóch ścian frontowej i tylniej, ścian wewnętrznych oraz dachu, na którą udzielono pozwolenia kontrolowaną decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nie stanowi samodzielnej całości architektoniczno - konstrukcyjnej, w szczególności nie może być uznana za budynek".
Zdaniem organów sposób zaprojektowania ścian bocznych (szczytowych) jako ścian wspólnych sąsiednich budynków, na wspólnych ławach fundamentowych, na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 1992r nie może usprawiedliwiać niedostosowania projektu budowlanego do obecnie obowiązujących przepisów prawa.Tak zaprojektowana inwestycja, która w ocenie organów nie posiada charakteru budynku rażąco narusza art. 3 ust 2 Prawa budowlanego.
Ponadto doszło do rażącego naruszenia § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z uwagi na brak ściany oddzielenia przeciwpożarowego.
Zdaniem Wojewody W. organ udzielający pozwolenia na budowę rażąco naruszył art. 35 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego natomiast zdaniem organu odwoławczego kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 33 ust 1 Prawa budowlanego.
Wbrew zarzutom organów nadzorczych, które dokonały sprawdzenia prawidłowości rozwiązań projektowych zawartych w zatwierdzonym kontrolowaną decyzją projekcie budowlanym, do obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej wydających decyzję o pozwoleniu na budowę nie należy sprawdzanie zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami prawa.
Z art. 35 ust 1 pkt Prawa budowlanego wynika, że organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza jedynie zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z:
- a) miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
przepisami, w tym techniczno-budowlanymi,
- 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień pozwoleń i sprawdzeń,
- 3) wykonanie – a w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust 2, także sprawdzenie projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane,
Z cytowanego przepisu wynika, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie posiada uprawnień do sprawdzania i oceny projektu architektoniczno-budowlanego, a wyłącznie ma uprawnienia do sprawdzania prawidłowości sporządzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu.
Ustawą z dnia 27 marca 2003r o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 80, poz 718) uchylono bowiem ust 2 art. 35, w którym dopuszczano możliwość badania przez organ administracyjny wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami w zakresie określonym w art. 5.
Taka zmiana świadczy o tym, że w obecnym stanie prawnym organ administracji architektoniczno-budowlanej nie posiada takiego uprawnienia (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2010 r. II OSK 1517/09 LEX nr 746606).
Kontrola stosowania przepisów techniczno-budowlanych została przesunięta do postępowania dyscyplinarnego członka samorządu zawodowego (art. 41 pkt 1 i art. 45 ust 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów – Dz.U. z 2001 r, nr 5, poz 42 ze zm).
Za projekt wyłącznie odpowiedzialność ponosi projektant albo osoba sprawdzająca. Zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu budowlanego, a następnie zapewnienie sprawdzenia tego projektu pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego. Projektant, a także sprawdzający do projektu budowlanego dołącza oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej.
Takie oświadczenie zostało złożone do przedmiotowego projektu budowlanego.
Organ nadzorczy wadliwie przeprowadził postępowanie oceniając we własnym zakresie projekt architektoniczno-budowlany i zarzucając nietrafnie organowi administracji architektoniczno-budowlanej brak przeprowadzenia takiej oceny.
Z uwagi na naruszenie art. 35 ust 1 Prawa budowlanego, które miało wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz 1270 ze zm) uchylił obie zaskarżone decyzje.
Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku na podstawie art. 152 w/w ustawy, a orzeczenie o kosztach znajduje oparcie w art. 200 w/w ustawy.
[pic]