Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) postanowieniem z 20 stycznia 2023 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia M. B. i W. B. na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: Lubuski WINB) z 6 grudnia 2022 r. w przedmiocie odmowy uchylenia postanowienia Lubuskiego WINB z 7 czerwca 2021 r. o wstrzymaniu robót budowlanych, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
GINB uwzględnił, że postanowieniem z 6 kwietnia 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wstrzymał roboty budowlane związane z budową placu składowego w m. K. na dz. [...] obr. [...], realizowane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Postanowieniem z 7 czerwca 2021 r. Lubuski WINB utrzymał ww. postanowienie w mocy.
W związku z wnioskiem M. B. i W. B. z 23 września 2022 r., opartym na przesłance z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., Lubuski WINB postanowieniem z 27 października 2022 r. wznowił postępowanie zakończone ostatecznym postanowieniem z 7 czerwca 2021 r., a następnie postanowieniem z 6 grudnia 2022 r. odmówił uchylenia dotychczasowego postanowienia.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się M. B. i W. B., składając zażalenie.
Uwzględniając okoliczności sprawy oraz zawarte w zażaleniu twierdzenia, GINB w pierwszej kolejności zaznaczył, że M. B. i W. B. wystąpili o wznowienie postępowania na podstawie przesłanki zawartej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wskazując, że w sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy, nowe okoliczności nieznane organowi w postaci opinii technicznej sporządzonej we wrześniu 2022 r., dotyczącej ogrodzenia i ścianek działowych, sporządzonej przez mgr inż. J. S. oraz opisu technicznego działek mgr inż. P. S. Z ww. opinii wynika, że obiekt stanowi ogrodzenie, zaś ścianki działowe technicznie nie są przystosowane do spełniania funkcji spichlerza, składu materiałów sypkich - zasieków.
Z kolei opis techniczny wskazuje, iż utwardzenie nawierzchni działek stanowi typową nawierzchnię przeznaczoną dla pojazdów osobowych i ścieżek rowerowych. Dla pojazdów ciężarowych należałoby przeprowadzić istotne wzmocnienia warstwy konstrukcyjnej tego podłoża, zatem utwardzenie terenu nie zostało wykonane dla celów składowych czy innej działalności gospodarczej, lecz funkcjonalnie było związane z istniejącym budynkiem (odbudowa budynku po pożarze). Wskazali również, że w decyzji o warunkach zabudowy z [...] września 2022 r., zalecono urządzenie miejsc postojowych. Zdaniem wnioskodawców, organy nadzoru budowlanego dokonały błędnej oceny robót budowlanych.
Lubuski WINB odmówił uchylenia postanowienia z 7 czerwca 2021 r. stwierdzając przede wszystkim, że przedłożona w postępowaniu wznowieniowym opinia ma charakter polemiki z ustaleniami organu nadzoru budowlanego i pozostaje bez wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Zdaniem organu I instancji, stwierdzenia zawarte w przedłożonej opinii technicznej, np. "nie wolno obciążać ogrodzenia materiałem sypkim, takim jak kruszywo, węgiel itp." mogą jedynie świadczyć o niewłaściwym wykonaniu robót budowlanych. W żadnym razie nie przesądzają o charakterze wykonanych robót budowlanych. Przemawia za tym również fakt, że wnioskodawca prowadzi przedsiębiorstwo melioracyjno-budowlane. Ponadto organ wojewódzki stwierdził, że zarzuty w kwestii kwalifikacji wykonanych robót były podnoszone już wcześniej.
GINB analizując powołaną przesłankę wznowienia postępowania opartą o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. zaznaczył, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Opinia techniczna, jak również inne dokumenty sporządzone po dacie wydania postanowienia ostatecznego nie mogą być uznane za nowe, istotne dla sprawy dowody. Organ odwoławczy podkreślił, że zarzut błędnej kwalifikacji wykonanych robót był już podnoszony wcześniej. Podczas postępowania zwykłego skarżący twierdzili, że budowla pełni funkcje ogrodzenia i miejsc postojowych oraz, że związana jest z odbudową domu po pożarze.
Dalej GINB wskazał, że o istotności nowych okoliczności faktycznych można mówić tylko wtedy, jeżeli mają one wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych, co oznacza, że w sprawie mogłaby zapaść decyzja co do istoty odmienna od dotychczasowej. Stwierdził zatem, że okoliczność podnoszona przez stronę nie stanowi nowej istotnej dla sprawy okoliczności faktycznej, która mogłaby mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. W aktach sprawy znajduje się załączona do zażalenia na postanowienie PINB w K. z [...] kwietnia 2021 r., kopia decyzji Burmistrza K. o warunkach zabudowy z [...] grudnia 2019 r., stanowiąca dowód na to, że zamiarem W. B. i M. B. była budowa placu składowego materiałów budowlanych, na budowę którego wymagana była decyzja o pozwoleniu na budowę. GINB stanął zatem na stanowisku, że zawarte w opinii - przedłożonej wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania z 23 września 2022 r. - stwierdzenia mogą świadczyć o niewłaściwym wykonaniu robót budowlanych.
Nie stanowią natomiast dowodu na to, że zamiarem inwestorów była budowa ogrodzenia i miejsc postojowych. Skoro zaś wskazana we wniosku o wznowienie postępowania przesłanka nie została spełniona, organ nie może przejść do ponownej merytorycznej oceny postępowania zakończonego kwestionowanym postanowieniem i tym samym nie może odnieść się do zarzutów dotyczących prawidłowości rozstrzygnięć. Brak przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi zatem o konieczności wydania postanowienia o odmowie uchylenia dotychczasowego postanowienia Lubuskiego WINB z 7 czerwca 2021 r. Zatem, w ocenie GINB, zaskarżone rozstrzygnięcie Lubuskiego WINB wydane na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odpowiada przepisom prawa. W świetle powyższych ustaleń zarzuty zawarte w zażaleniu pozostają – zdaniem organu odwoławczego - bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie.
Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. B. i M. B., domagając się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, jak również zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Podniesione w skardze zarzuty związane są z wywodzonym przez skarżących naruszeniem:
- 1. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż subiektywne twierdzenia i zarzuty strony, ponoszone w toku postępowania zwykłego są tożsame z okolicznościami znanymi organowi w chwili wydania postanowienia ostatecznego, podczas gdy do obiektywnej oceny tych okoliczności niezbędna była i jest wiedza specjalistyczna, przedstawiona dopiero w opiniach załączonych do wniosku o wznowienie postępowania oraz uzupełniona o opinię biegłego z zakresu budownictwa, wnioskowaną w postępowaniu wznowieniowym;
- 2. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego w postępowaniu wznowieniowym poprzez ustalenie, że obiekt budowlany będący przedmiotem postępowanie jest placem składowym, wbrew przedstawionym we wniosku o wznowienie postępowania opiniom technicznym i zawartych w tych opiniach parametrach technicznych obiektu budowlanego, uznając te opinie wyłącznie za polemikę a także nielogiczne przyjęcie, że pomimo iż z opinii tych wynika, że obiekt nie ma parametrów technicznych właściwych dla placu składowego to świadczy to jedynie o niewłaściwym wykonaniu na nim robót, co jest sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego, w szczególności mając na uwadze, iż skarżący W. B. świadczy usługi budowlane;
- 3. art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie wniosku dowodowego skarżących, złożonego pismem z 8 listopada 2022 r. o przeprowadzenie opinii biegłego z zakresu budownictwa, podczas gdy ocena funkcji obiektu budowlanego wymaga wiedzy specjalistycznej i co za tym idzie naruszenie art. 84 k.p.a.
Reasumując, zdaniem skarżących, wydane w sprawie postanowienia powinny ulec uchyleniu, albowiem zostały wydane z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego wniosku, iż brak jest przesłanki do wznowienia postępowania.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując twierdzenie, że okoliczność, na którą powołali się skarżący nie stanowi przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Z uwagi na tryb, w jakim wydane zostało zaskarżone postanowienie wypada podkreślić, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stanowiącą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją (postanowieniem), jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadą wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi - stosownie do treści art. 149 § 2 k.p.a. - podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.
W niniejszej sprawie, organ wszczął postępowanie z przyczyny wymienionej w żądaniu strony po stwierdzeniu, że strona wykazała bądź co najmniej uprawdopodobniła, iż ustalenie istnienia tej przyczyny, o treści odpowiadającej podstawie kodeksowej (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) może wpłynąć na byt prawny postanowienia dotychczasowego (art. 151 k.p.a.). Na tym wstępnym etapie postępowania organ nie badał prawdziwości wywodzonej przyczyny wznowienia, czyli nie wyjaśniał jej istnienia, a tylko dokonał oceny prawnej, czy we wskazanych przez stronę konkretnych okolicznościach stanowiła ona przyczynę ustawową. Dokonując jednakże w kolejnym etapie badania, czy wskazana przez stronę podstawa rzeczywiście istnieje, organ ustalił nieprawdziwość badanej przyczyny wznowienia i wydał postanowienie o odmowie uchylenia postanowienia dotychczasowego (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.).
W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że postanowienie objęte wnioskiem o wznowienie, zostało wydane na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.), które co prawda nie kończy postępowania w sprawie administracyjnej, ale ma bezpośredni wpływ na treść decyzji o nakazie rozbiórki, a więc kończącej postępowanie, wydanej na podstawie art. 49e pkt 1 ww. ustawy, w związku z niezłożeniem wniosku o legalizację w wymaganym postanowieniem terminie. Treść decyzji organu nadzoru budowlanego jest zatem w tej sytuacji determinowana przez uprzednie wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych.
Przystępując do oceny legalności postanowienia o odmowie uchylenia postanowienia objętego wnioskiem o wznowienie postępowania, Sąd zauważa, że w orzecznictwie wskazuje się, iż rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. jest wyłącznie rezultatem stwierdzenia przez właściwy organ administracji publicznej braku podstawy wznowieniowej, która stanowiła przyczynę wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. W takiej sytuacji nie dochodzi do rozstrzygania o istocie sprawy załatwionej decyzją dotychczasową (zob. wyrok NSA z 13 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 967/07, CBOSA).
Wznowienie postępowania administracyjnego samo w sobie nie otwiera możliwości ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, ponieważ w pierwszej kolejności nakierowane jest na zbadanie, czy w realiach konkretnej sprawy wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, czy też taka przesłanka nie wystąpiła. Pozytywne ustalenie przez organ wystąpienia (istnienia) przesłanki wznowienia otwiera organowi drogę do ewentualnego uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, chyba że wystąpią okoliczności określone w art. 151 § 2 w związku z art. 146 k.p.a. Natomiast negatywne ustalenia w tym zakresie, czyli stwierdzenie braku wystąpienia ustawowej przesłanki wznowienia postępowania, zamyka organowi drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Po 974/19 wraz z przywołanym tam orzecznictwem)
Przesłanką wznowienia postępowania, wymienioną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jest wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję.
W rozpoznawanej sprawie Lubuski WINB postanowieniem z 27 października 2022 r., w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wznowił na wniosek M. B. i W. B. postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej postanowieniem tego organu z 7 czerwca 2021 r. utrzymującym w mocy postanowienie PINB w K. z [...] kwietnia 2021 r., którym organ wstrzymał roboty budowlane prowadzone w związku z budową placu składowego w miejscowości K. na działkach [...] obręb [...], realizowane bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę. Wstrzymanie robót budowlanych związane było z ustaleniem następujących elementów przedmiotowej budowli: utwardzonego placu betonowego oraz budowli z płyt betonowych w formie 7 komór.
We wniosku o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem z 7 czerwca 2021 r. skarżący wskazywali na błędną ocenę charakteru przedmiotowych obiektów, co wynikało - ich zdaniem - z braku wiedzy organów co do parametrów technicznych prowadzonych robót. W tym zakresie powoływali się na opracowanie z września 2022 r. pn. "Opinia techniczna dotycząca ogrodzenia i ścianek działowych" na działce nr [...], sporządzone przez rzeczoznawców ds. budowlanych oraz opinię dotyczącą oceny konstrukcji nawierzchni drogowych na działkach nr [...], sporządzoną w dniu 17 września 2022 r. przez uprawnionego projektanta ds. drogowych.
W oparciu o analizę dokumentów przedłożonych wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania i argumentów podnoszonych przez stronę Sąd uznał, że okoliczności sprawy uprawniały organy do odmowy uchylenia postanowienia dotychczasowego, wobec stwierdzenia braku podstaw do jego uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wznowienie postępowania, przy odwołaniu się do powyższego przepisu, powinno następować z uwagi na wyjście na jaw nowych dowodów, bądź nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, przy czym ujawnienie się tych okoliczności może być rezultatem przeprowadzenia dowodów (ujawnienia się dowodów) po wydaniu decyzji, aby tylko rzecz dotyczyła faktów, które są istotne dla sprawy, a nie były znane organowi w momencie jej podejmowania. Okolicznością faktyczną nie może być jednak sam proces myślowy, wnioskowanie, związek między różnymi okolicznościami faktycznymi, czy też związek z przepisami prawa lub jego wykładnią (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1356/16, CBOSA).
Zdaniem Sądu, przedłożone dokumenty, opracowania nie są okolicznościami faktycznymi (zdarzeniami obiektywnymi, zaistniałymi w sensie fizycznym w dacie wydania postanowienia z 7 czerwca 2021 r.), lecz są wynikiem dokonanych przez rzeczoznawców w 2022 r. nowych ustaleń i analiz związanych z charakterem prac budowlanych prowadzonych na terenie działki nr [...] w K. Ogrodzenie wraz ze ściankami działowymi, jako element zamierzenia inwestorów realizacji składu budowlanego, na którego wykonanie niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, było już przedmiotem oceny w postępowaniu zwykłym. Ocenie poddano wówczas realizowane prace w kontekście ustalonych decyzją Burmistrza K. z [...] grudnia 2019 r. warunków zabudowy dla zamierzenia pn. utwardzenie terenu przeznaczonego pod handel materiałami budowlanymi przewidzianego do realizacji na działce ozn. geodezyjnie nr [...] w miejscowości K. Już wówczas podkreślano, że część zewnętrzna placu składowego tj. budowla z płyt betonowych w formie 7 komór, stanowi również funkcję ogrodzenia.
Opracowania przedłożone wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania, które eksponują techniczną odrębność ścian ogrodzenia od ścian działowych, nie mogły zatem stanowić podstawy do uchylenia ww. postanowienia.
W postępowaniu zwykłym podnoszone aktualnie okoliczności były badane przez wyspecjalizowany organ. Co prawda, w postępowaniu wywołanym wnioskiem o wznowienie postępowania stosowane są przepisy o postępowaniu zwykłym, a więc także przepisy o postępowaniu wyjaśniającym, niemniej jednak do uchybienia przepisom procesowym – wbrew wyprowadzanym w skardze zarzutom - nie doszło na skutek braku przeprowadzenia dodatkowego dowodu z opinii biegłego. W ocenie Sądu, do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w rezultacie którego będzie możliwe ustalenie, czy zachodzi okoliczność stanowiąca podstawę wznowienia, wystarczającym była przedłożona przez wnioskodawców opinia techniczna mgr inż. J. S. dotycząca ogrodzenia i ścianek działowych oraz opinie dotyczące oceny nawierzchni drogowych (z 17 września 2022 r.) i nośności istniejących konstrukcji nawierzchni drogowych (z 25 listopada 2022 r.). Nie sposób zatem uznać za uzasadniony podniesiony w skardze wywód dotyczący wyprowadzanego naruszenia art. 78 § 1 k.p.a., a także art. 80 w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a.
Z powyższych przyczyn w sprawie nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ słusznie uznał, że nie wyszyły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał postanowienie, a wobec tego trafnie uznał, że nie jest możliwe jego uchylenie, na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. i wydanie nowego postanowienia rozstrzygającego sprawę ponownie.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.