Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. i R. K., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r, znak: [...], odmawiającej stwierdzenia na wniosek M. i R. K. nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2006 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Ł.B. pozwolenia na budowę centrum handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr ew. [...], [...], [...], i [...], położonych przy ul. [...] i ul. [...] w S.,
- - uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
Uzasadniając zaskarżoną decyzję organ II instancji stwierdził, że analiza akt sprawy wykazała, iż zachodzi konieczność uchylenia w całości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...] oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Organ II instancji stwierdził także, że podziela stanowisko Wojewody [...], iż nie otrzymanie przez odwołujących się decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., znak: [...], ustalającej środowiskowe warunki zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie centrum handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] i [...] w S. - nie może stać się podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2006 r, Nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę. Fakt ten może jedynie podlegać ocenie w postępowaniu wznowieniowym, dotyczącym decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., znak: [...] (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) ustalającej środowiskowe warunki zgody na realizację przedsięwzięcia i ewentualne uchylenie tego rozstrzygnięcia, może stać się następnie podstawą do wznowienia postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją Starosty [...] z dnia [...] lutego 2006 r., Nr [...] (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.). Ponadto, organ podkreślił, że przesłanki wznowieniowe nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł również, że art. 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2008 r., Nr 25, poz.150, z późn. zm.), stanowiący, że decyzja wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska jest nieważna - został uchylony. Przywoływane zaś przez odwołujących się naruszenie nie dotyczy decyzji udzielającej pozwolenia na budowę lecz decyzji środowiskowej. Przechodząc do oceny pozostałej części uzasadnienia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...], organ odwoławczy wskazał, że organ wojewódzki nie zbadał zgodności weryfikowanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2006 r., Nr [...], z przepisami, w tym z art. 32 ust. 4 i 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, z późń. zm., wg. stanu na dzień 3 lutego 2006 r.), dotyczącymi m. in. zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi.
W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w szczególności dokładnego zbadania wymaga zgodność usytuowania projektowanego budynku galerii z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r, w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690, z późn. zm.). Jednocześnie organ II instancji wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy wymaga uzupełnienia, tj. należy wyjaśnić, czy działki nr ew. [...] i [...] były w dniu wydania weryfikowanej decyzji z dnia [...] lutego 2006 r., działkami budowlanymi.
Zdaniem organu II instancji wymienione kwestie nie zostały wyjaśnione przez organ I instancji, a zatem przeprowadzenie w ww. zakresie postępowania wyjaśniającego tylko przez organ II instancji, prowadziłoby w istocie do jednoinstancyjności postępowania w zakresie nierozpatrzonych elementów sprawy i w efekcie doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienioną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. złożyła "R." Sp. z o.o. [...] wnosząc o jej uchylenie.
Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu art. 156 k.p.a. poprzez nieuprawnione i niedopuszczalne w świetle tego przepisu wskazanie przez organ II instancji na obowiązek badania przez Wojewodę [...] zgodności weryfikowanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2006 roku z decyzją o warunkach zabudowy oraz przepisami techniczno budowlanymi, czyli przeprowadzenia
- - 2- przez Wojewodę zwykłego postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy postępowanie nieważnościowe jako postępowanie nadzwyczajne powinno dokonywać analizy określonej decyzji w zakresie przesłanek wskazanych w art. 156 k.p.a., a nie przeprowadzania postępowania zwykłego.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga R. Sp. z o.o. [...] jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., art. 136 k.p.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i art. 28 k.p.a.
Na wstępie należy wskazać, że rodzaje decyzji jakie może wydać organ odwoławczy zostały określone w art. 138 k.p.a., który stanowi katalog zamknięty.
Zgodnie z postanowieniami art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.
W przeciwieństwie do art. 138 § 1 k.p.a., który nie określa przesłanek wydania decyzji organu odwoławczego wymienionych w tym przepisie, przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zagadnienie dopuszczalności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej musi być zatem rozważane na płaszczyźnie postępowania wyjaśniającego (dowodowego), przeprowadzonego przez organ
- I. instancji, co z kolei wymaga odniesienia się do wyznaczonego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego zakresu postępowania dowodowego przed organem
- II. instancji.
W literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że granice postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed organem odwoławczym są określone przepisem art. 136 k.p.a., co oznacza, iż braki w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ I instancji mogą być albo usunięte i uzupełnione przez organ II instancji w granicach określonych w przepisie art. 136 k.p.a., albo przez organ I instancji po uchyleniu decyzji tego organu i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy. W literaturze
- - 3- przedmiotu oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się także, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, iż przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego. Brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy.
Zgodnie z art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a., przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy może wskazać organowi I instancji jakie okoliczności faktyczne należy zbadać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jednakże organ II instancji nie może w jakikolwiek sposób narzucać organowi I instancji treści rozstrzygnięcia oraz nie może w inny sposób, niż tylko przez wskazanie okoliczności, jakie organ I instancji powinien wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji.
Ponadto przyczyny, dla których organ odwoławczy korzysta z możliwości przewidzianej art. 138 § 2 k.p.a., winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Wydanie decyzji kasacyjnej bez wskazania podstaw określonych w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi naruszenie wskazanego przepisu postępowania i może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (zob. np. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 936/08, LEX nr 478524; wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 2097/07, LEX nr 499921; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt III SA/GL 1764/07, LEX nr 471403; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 października 2008 r, sygn. akt II SA/Gd 557/08, LEX nr 499902).
Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. i przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania, naruszył przede wszystkim art. 138 § 2 k.p.a., jak również art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a.
Dokonując oceny prawidłowość przeprowadzenia w sprawie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, organ II instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że organ wojewódzki nie zbadał zgodności weryfikowanej decyzji Starosty
- - 4- [...] z dnia [...] lutego 2006 r., Nr [...] z przepisami, w tym z art. 32 ust. 4 i 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (według stanu na dzień 3 lutego 2006 r.) dotyczącymi m. in. zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi. Zdaniem organu odwoławczego dokładnego zbadania wymaga w szczególności zgodność usytuowania projektowanego budynku galerii z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jednocześnie organ II instancji wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy wymaga uzupełnienia, tj. należy wyjaśnić, czy działki nr ew. [...] i [...] były w dniu wydania weryfikowanej decyzji z dnia [...] lutego 2006 r., działkami budowlanymi.
Stwierdzić trzeba, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania, uchylił się od swojego obowiązku tj. od merytorycznego rozpoznania sprawy, do czego wyraźnie zobowiązany był przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zauważyć należy, iż istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a organ orzeka w tym postępowaniu merytorycznie. Zgodnie zaś z art. 140 k.p.a. organ ten, tak samo, jak organ I instancji związany jest przepisami art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 kpa. Ma on również możliwość na podstawie art. 136 k.p.a. przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, jeśli w jego ocenie istnieją braki w materiale dowodowym, zgromadzonym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.
Jeżeli więc Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż w materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym istnieją braki, to będąc związanym zasadą prawdy obiektywnej oraz posiadając możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego winien był braki te uzupełnić. Wbrew twierdzeniom organu II instancji, przeprowadzenie przez ten organ dodatkowego postępowania wyjaśniającego w zakresie w jakim jego przeprowadzenie zlecone zostało organowi I instancji, nie "prowadziłoby w istocie do jednoinstancyjności postępowania w zakresie nierozpatrzonych elementów sprawy" i w efekcie nie "doszłoby do naruszenia (...) zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a.".
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego weźmie pod uwagę powyższe rozważania.
W ocenie Sądu wydając zaskarżoną decyzję Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też Sąd orzekł jak w pkt I wyroku na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 z późn. zm.).
Na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt II wyroku.
O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 wymienionej ustawy.