Uzasadnienie
Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. na podstawie art. 61a par. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z póź. zm.) po rozpatrzeniu wniosku E. J. i W. J. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i usługami w parterze położonego przy ul. [...] w W. (Dz. nr ew. [...] z obr. [...]) kat. bud. XIII) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i usługami w parterze położonego przy ul. [...] w W. (Dz. nr ew. [...] z obr. [...]) kat. bud. XIII).
We wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji E. J. i W. J. wskazali, iż decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co wyczerpuje znamiona przesłanki określonej w art. 156 par. 1 pkt 2 kpa. Wnioskodawcy podnieśli zarzut naruszenia art. 10 kpa oraz pozostałych norm kodeksowych realizujących zasadę czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu oraz wskazali iż w wyniku powstania planowanej inwestycji zostanie znacznie utrudniony dojazd przez działkę nr [...] do nieruchomości będącej współwłasnością skarżących.
Ponadto przedmiotowej inwestycji skarżący zarzucili naruszenie dyspozycji par. 14 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75 poz. 690 z póź. zm.) w zakresie szerokości drogi dojazdowej.
Organ ustalił, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż E. J. i W. J. są właścicielami nieruchomości położonej na działce o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., a dojazd do ich nieruchomości odbywa się przez teren działki nr [...] będącej we władaniu [...].
Organ I instancji prowadząc postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę wnioskowanego zamierzenia budowlanego za obszar oddziaływania planowanej inwestycji uznał wyłącznie działkę nr [...] będącą własnością inwestora.
Jednocześnie w przedmiotowej sprawie inwestor przedłożył decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. Prezydenta [...] wyrażającą zgodę na lokalizację zjazdu z drogi wewnętrznej stanowiącej dz. ew. nr [...] do nieruchomości położonej na dz. ew. nr [...].
Organ zauważył, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę Wojewoda [...] nie posiada kompetencji do kwestionowania przedłożonych przez inwestora a wymaganych zgodnie z art. 34 Prawa budowlanego załączników wydanych przez organy inne niż organy administracji architektoniczno-budowlanej.
Organ podniósł, że droga wewnętrzna stanowiąca własność [...] nie jest elementem zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji, a budowa zjazdu może być realizowana w trakcie odrębnego postępowania.
Ponadto organ zauważył, że żadna z podstaw wznowienia postępowania wymienionych w artykule 145 kpa nie może posłużyć jako przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Oznacza to, iż wskazane przez skarżących przesłanki dotyczące braku udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji przez Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. mogące spowodować zaistnienie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 kpa nie mogą być uznane za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa.
Wojewoda [...] stwierdził, że wnioskodawcy w żadnej mierze nie wykazali pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym, iż przysługuje im prawo udziału na prawach strony w postępowaniu dotyczącym decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem znak [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. po rozpatrzeniu zażalenia E. J. i W. J. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Organ wskazał, że E. J. i W. J. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją.
Z księgi wieczystej [...] wynika, że skarżący są właścicielami działki nr [...]. Działka ta nie graniczy bezpośrednio z nieruchomością inwestycyjną nr ew. [...] lecz jest od niej oddzielona działką nr [...] należącą do [...].
Z projektu zagospodarowania inwestycji wynika, że budynek został zaplanowany w odległości ok. 9,5 m od działki nr [...]. Organ stwierdził, że działka nr [...] należąca do skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji z uwagi na wysokość projektowanego budynku wynoszącą 11,95 m, a także usytuowanie inwestycji od strony północo-zachodniej. W szczególności organ wskazał, że oddziaływanie na nieruchomość E. i W. J. nie zachodzi w oparciu o przepisy Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. nr 75 poz. 690 z póź. zm.) w tym par. 12 (normujący odległości budynków od granicy sąsiednich działek budowlanych), par 57 i 60 (dotyczący zapewnienia dostępu do światła dziennego i wymaganego czasu nasłonecznienia), par. 271 (dotyczący wymagań przeciwpożarowych) i par. 13 (normujący odległości pomiędzy budynkami ze względu na dostęp naturalnego światła do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi).
Odnosząc się do zarzutów zażalenia, że faktyczne wzmożenie ruchu drogowego na planowanym zjeździe spowoduje uciążliwości poruszania się po działce nr [...] stanowiącej dojście i dojazd do nieruchomości skarżących organ wskazał, iż jest to okoliczność świadcząca co najwyżej o interesie faktycznym a nie prawnym wnioskodawców.
Na podmiocie żądającym podjęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wobec niewykazania interesu prawnego przez skarżących zasadna była odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 61 a par. 1 kpa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. i W. J. wnosili o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżący zarzucali organom rażące naruszenie postępowania administracyjnego mający istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisów art. 6, 7, 8, 10, 77 i 156 par 1 w związku z art. 157 par 2 kpa.
Skarżący podnosili, że został naruszony ich interes prawny wynikający z art. 140 i 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. nr 16 poz. 93 z późn. zm.) poprzez ograniczenie prawa do korzystania z nieruchomości stanowiącej ich własność.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie podnosząc jak w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 par. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269 ze. zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.
Skarga została uwzględniona bowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r., którym organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. odmawiające wszczęcia na wniosek E. J. i W. J. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta miasta [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę [...] Sp. z o.o. w W. budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i usługami w parterze w W. na działce nr ew. [...] obręb [...] kat. bud. XIII.
Podstawą prawną rozstrzygnięcia organu I instancji jest przepis art. 61a § 1 kpa. Przepis ten obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r. został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas rozróżnienie następnego etapu postępowania administracyjnego – jego wszczęcia od etapu merytorycznego rozpatrywania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej.
Powołany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przesz osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.
Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga co do istoty sprawy z tego względu w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 kpa. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym a nie merytorycznym. (wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. II SA/Kr 1356/11).
W przypadku złożenia wniosku przez wnioskodawcę postępowanie nie wszczyna się z mocy prawa lecz, aby mogło nastąpić wszczęcie postępowania na wniosek strony, winny zaistnieć cztery warunki:
- – zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji;
- – wniosek został złożony przez osobę będącą stroną;
- – wniosek odpowiada wymaganym warunkom formalnym i procesowym;
- – organ do którego wniesiono podanie jest właściwy w sprawie.
W kontekście przyjętej przez orzecznictwo materialnoprawnej koncepcji strony rozstrzygnięcie przez organ w tym przedmiocie w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, wymagałoby wszczęcia postępowania, a następnie umorzenia go gdyby w wyniku badania tej przesłanki organ doszedł do wniosku, iż żądanie wszczęcia postępowania nie pochodzi od osoby, która posiada legitymację materialną. Dotyczy to sytuacji, gdy brak interesu prawnego nie jest oczywisty. Taka sytuacja zachodzi właśnie w sprawie bowiem brak legitymacji materialno-prawnej wnioskodawców nie ma charakteru oczywistego, a wymaga poczynienia ustaleń odnośnie zarzutów dotyczących naruszenia warunków technicznych. Konieczna jest analiza usytuowania działki skarżących w stosunku do działki inwestora w kontekście przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stwierdzenia organu w tym przedmiocie należy uznać za przedwczesne i zbyt lakoniczne.
Z powyższych względów na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270) Sąd orzekł jak w wyroku.