Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ([...]WINB) postanowieniem z [...] lutego 2020r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia S. A. - uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (PINB) z [...] stycznia 2020 r. nr [...] wstrzymujące roboty przy budowie parkingu na działce nr ew. [...], przy ul. [...] w B. i nakładające obowiązek przedstawienia dokumentów (zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy B. o zgodności budowy z planem zagospodarowania przestrzennego bądź decyzję o warunkach zabudowy; projektu budowlanego opinii, uzgodnień, pozwoleń i innymi dokumentów wymaganymi, zaświadczenia z art. 12 ust. 7 Prawo budowlane, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) i umorzył postępowanie I instancji.
Organ wskazał, że do PINB wpłynęły pisma G. M. w sprawie m.in. parkowania samochodów ciężarowych oraz budowy parkingu na ww. działce.
Podczas kontroli [...] listopada 2019 r. PINB ustalił, że utwardzono gruzem betonowym teren 9,50 x 46,50 m przylegający do utwardzenia z kostki betonowej za stacją paliw. Na utwardzeniu parkował jeden TIR bez agregatu. Za utwardzeniem jest ekran akustyczny (2,60 x 2,70 m x ok. 90m) ok. 4 m od ogrodzenia posesji właścicieli sąsiadujących ze stacją paliw.
Zdaniem [...]WINB samo wysypanie gruzu i parkowanie tam samochodu nie świadczy o istnieniu parkingu i nie stanowi podstawy do nakładania nakazów, o co wnosiła G. M. Prawo budowlane nie definiuje pojęcia miejsc postojowych oraz parkingu. Przyjmuje się, że parking to wydzielone miejsce przeznaczone do parkowania samochodów (por. Słownik języka polskiego, PWN). Aby uznać, że wykonano parking wydzielenie miejsc postojowych winno być trwałe. O ile parkingi wybetonowane, wyasfaltowane bądź wyłożone warstwą kamienno żużlową związaną betonem z gruntem z wydzielonymi miejscami postojowymi należy uznać za budowlę, to wyłożenie terenu przeznaczonego na miejsca postojowe, np. warstwą żużla czy kruszywa nie jest uznawane za obiekt budowlany (budowlę) wymagającą pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (wyroki NSA z 3 czerwca 2003 r., sygn. II SA 1741/01 z 19 grudnia 2008 r. sygn. II OSK 1691/07; wyrok z 4 marca 2009 r., sygn. II OSK 285/08).
Dalej organ wskazał, że na działce nr ew. [...] (aktualnie [...]) nie wydzielono miejsc parkingowych. Samego rozsypania gruzu nie można uznać za trwałe połączenie z gruntem, ponieważ będzie on ulegać samoczynnej degradacji w wyniku ruchu pojazdów i czynników atmosferycznych.
Zdaniem WINB, ani ustalenia w protokole z [...] listopada 2019 r., ani zdjęcia nie dają podstaw do twierdzenia, że przystąpiono do budowy parkingu, a tylko takie dałyby podstawę do zastosowania art. 48 cyt. ustawy.
Sygnalizowana przez G, M. immisja m.in. hałasu, nie może stanowić podstawy do ingerencji organów, tylko roszczeń cywilnoprawnych.
Na marginesie organ dodał, że z akt sprawy nie wynika na jakiej podstawie PINB ustalił interes prawny G. M., jednak uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy wobec braku podstaw do prowadzenia postępowania.
W konsekwencji zarzuty zażalenia organ uznał za pozostające bez wpływu na wynik sprawy. Dodał, że numer działki podany przez PINB wynika z decyzji Starosty [...] z [...] maja 2010 r. o pozwoleniu na budowę stacji paliw z infrastrukturą techniczną. Wprawdzie PINB nie ustalił aktualnego numeru działki, którą utwardzono, jednak z dokumentów załączonych do zażalenia wynika, że jest to działka nr ew. [...].
Dalej – powołując się na art. 105 k.p.a. – organ stwierdził, że uzasadnione było uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania.
Skargę na to postanowienie złożyła G, M. i wnosząc o jego uchylenie w całości zarzuciła naruszenie:
- - art. 7 k.p.a. poprzez ustalenie, że obszar utwardzony gruzem, pełniący funkcję miejsc postojowych dla samochodów ciężarowych pełni tę funkcję tymczasowo, podczas gdy z materiału dowodowego i fotografii wynika, że teren ten przylega do utwardzenia kostką brukową i pełni funkcję miejsc postojowych dla samochodów ciężarowych, a inwestor w ramach I Etapu inwestycji zaplanował utworzenie parkingu dla tego typu samochodów;
- - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokonanie ustaleń faktycznych co do potencjalnego negatywnego wpływu miejsc postojowych dla samochodów ciężarowych, co doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia na podstawie niekompletnego materiału dowodowego;
- - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokonanie ustaleń faktycznych w zakresie braku zgodności sposobu wykorzystania ww. obszaru, co doprowadziło organ do błędnego przekonania, że jest on zgodny z miejscowym planem zagospodarowania;
Skarżąca wniosła ponadto o dopuszczenie dowodu z: dokumentacji fotograficznej, w celu wykazania: wykorzystania ww. obszaru na miejsca postojowe dla samochodów ciężarowych, jego połączenia z utwardzeniem kostką brukową; wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. z [...].09.2017 r. - w celu wykazania sprzeczności przeznaczenia terenu na miejsca postojowe dla takich pojazdów; opisu inwestycji "Budowy Stacji Paliw, Okręgowej Stacji Kontroli Pojazdów wraz z Infrastrukturą Techniczną" – w celu wykazania planowania w ramach I etapu inwestycji budowy miejsc postojowych dla samochodów ciężarowych.
Po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy skarżąca wskazała, że według organu samo przebywanie samochodu ciężarowego oraz utwardzenie nawierzchni nie świadczy o istnieniu parkingu, pomimo, że ustalenia faktyczne wskazują na dostosowanie i wykorzystywanie tego terenu jako parkingu dla samochodów ciężarowych. Wątpliwości budzi również to, że z opisu inwestycji wynika, że projektowane są miejsca postojowe dla samochodów ciężarowych (pkt.
- 10) w ramach I Etapu realizacji inwestycji.
Odmienna interpretacja [...]WINB narusza zasadę swobodnej oceny materiału dowodowego, co doprowadziło do ustaleń sprzecznych z dokumentacją fotograficzną sporządzoną podczas kontroli 26 listopada 2019 r.
Skarżąca podkreśliła również, że uzasadnienie rozstrzygnięcia w zakresie oceny ustaleń faktycznych jest lakoniczne i niekompletne. Organ nie zbadał, czy sposób wykorzystywania obszaru uwidoczniony na fotografiach nie czyni uciążliwym korzystania z sąsiednich działek oraz nie zagraża otoczeniu. Nie zbadał też, czy obszar ten jest wykorzystywany zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem, w sąsiedztwie ww. miejsc postojowych znajduje się zbiornik retencyjny na wody opadowe. Zanieczyszczenia z pojazdów mogą przedostawać się do zbiornika zanieczyszczając wodę.
Ponadto, z wypisu z miejscowego planu (str.
2) wynika, że obszary te są przeznaczone pod nieuciążliwą zabudowę produkcyjną i usługową. O ile parking dla samochodów osobowych może obejmować niezbędną infrastrukturę techniczną dla tego typu terenów, o tyle dla samochodów ciężarowych jest uciążliwy dla mieszkańców sąsiednich działek. Materiał dowodowy jest zatem niekompletny i - w ocenie skarżącej - wymaga uzupełnienia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądy administracyjne sprawując wymiar sprawiedliwości kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Sąd administracyjny bada zatem, czy poddany kontroli akt zgodny jest z przepisami prawa materialnego oraz czy postępowanie, w którym go wydano przeprowadzono zgodnie z regulacjami procesowymi. Ustalenie naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy stwierdzenie innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje sąd do uchylenia kwestionowanej decyzji (postanowienia) w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – dalej p.p.s.a.).
Dokonując kontroli w tak zakreślonych granicach Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem postanowienie organu odwoławczego zapadło z istotnym - mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie - naruszeniem art. 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.
Wskazać na wstępie trzeba, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, że wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem" (zob. wyrok NSA z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1098/17).
W niniejszej sprawie WINB wskazał na bezprzedmiotowość postępowania z uwagi na brak podstaw do władczej ingerencji w ramach nadzoru budowlanego. Jednak, akta sprawy a także stanowisko skarżącej wskazują, że ocena ta jest co najmniej przedwczesna, bo nie została poprzedzona przeprowadzeniem rzetelnego postępowania dowodowego.
Zauważyć należy, że w protokole z kontroli doraźnej przeprowadzonej [...] listopada 2019 r., organ powiatowy wskazał na utwardzenie gruzem betonowym terenu 9,5m xi 46,5 m przylegającego do utwardzenia z kostki betonowej za stacją paliw na działce nr [...]. Zaznaczono, że na utwardzeniu parkował jeden TIR bez agregatu. Za utwardzeniem stwierdzono istnienie ekranu akustycznego (2,60 x 2,70 m x ok. 90m) ok. 4 m od ogrodzenia posesji właścicieli sąsiadujących ze stacją paliw. Na tej podstawie – odmiennie niż PINB - organ odwoławczy stwierdził, że samego rozsypania gruzu nie można uznać za trwałe połączenie z gruntem, ponieważ będzie on ulegał degradacji w wyniku ruchu pojazdów i czynników atmosferycznych.
W ocenie WINB, tak ww. ustalenia kontrolne, jak i materiał fotograficzny nie dają podstaw do twierdzenia, że przystąpiono do budowy parkingu, a tylko takie dałyby podstawę do zastosowania art. 48 cyt. ustawy.
Zaznaczyć trzeba, że kwestia prawnej kwalifikacji robót obejmujących utwardzenie gruntu i ich odróżnienia od robót wymagających pozwolenia na budowę była wielokrotnie przedmiotem rozważań w orzecznictwie, w którym przyjmuje się – w kontekście art. 3 pkt 1 i 3 oraz art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego - że dla rozróżnienia budowli w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli - utwardzenie gruntu jest dokonywane w celu stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, a zatem utwardzony teren pełni samodzielną funkcję jako: plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy. Dlatego w takiej sytuacji wymagane jest pozwolenie na budowę.
Natomiast gdy utwardzenie gruntu służy realizacji określonych obiektów budowlanych nie dochodzi do powstania samodzielnej budowli, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji (por. wyrok NSA z 20 listopada 2012 r., II OSK 1283/11, LEX nr 1291890 oraz z 19 grudnia 2017 r., II OSK 701/16). W niniejszej sprawie nie było kwestionowane, że sporne utwardzenie gruzem nie było objęte decyzją o pozwoleniu na budowę stacji paliw z niezbędną infrastrukturą.
Co do zasady podzielić należy stanowisko WINB, że utwardzenie gruntu poprzez rozsypanie na jego powierzchni tłucznia betonowego nie należy do robót budowlanych, w wyniku których powstaje obiekt budowlany. Jednak przy ocenie tej kwestii nie można stosować automatyzmu.
Zdaniem Sądu, w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie ograniczenie się organu odwoławczego tylko do utwardzenia terenu nie było wystarczające dla ustalenia jaki w istocie obiekt, czy urządzenie stanowi przedmiot rozstrzygnięcia. O ile realizacja robót polegających na utwardzeniu gruntu w sposób opisany na wstępie nie podlegała sankcjom, o jakich mowa w art. 48 Prawa budowlanego, to już realizacja w ten sposób innych obiektów takich jak parking powyżej 10 stanowisk, plac manewrowy, czy plac postojowy, mogła stanowić przypadek prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia.
Należało zatem zbadać, biorąc w pierwszej kolejności pod uwagę definicję legalną parkingu – wbrew twierdzeniom organu - określoną w § 3 pkt 25 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2019 poz. 1065). Z definicji tej wynika, że przez parking należy rozumieć wydzieloną powierzchnię terenu przeznaczoną do postoju i parkowania samochodów, składającą się ze stanowisk postojowych oraz dojazdów łączących te stanowiska, jeżeli takie dojazdy występują. Podczas kontroli przeprowadzonej [...] listopada 2019 r. wprawdzie nie stwierdzono wydzielenia miejsc postojowych na spornym utwardzeniu, w sposób określony w § 21 ust. 1 pkt 3 warunków technicznych (o wym. 3,5 m x 8 m dla samochodów ciężarowych). Niemniej parkują na nim oraz na utwardzeniu kostką brukową samochody ciężarowe., który to fakt potwierdza materiał fotograficzny, wykonany w różnych dniach i godzinach przez skarżącą.
Organ wojewódzki pominął, że sporny teren został poprzez utwardzenie połączony z istniejącym utwardzeniem z kostki brukowej tak, że tworzy całość, która umożliwia postój pojazdów, a zgodnie z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego do urządzeń budowlanych zalicza m.in. place postojowe, a więc obiekty o zbliżonej konstrukcji do parkingów techniczne związanie z obiektem umożliwiające jego użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem.
W związku z powyższym, rzeczą organu II instancji będzie dokonanie ponownych ustaleń w opisanym wyżej zakresie, od których uzależnione jest prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.