Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267) w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2014r., poz. 1409) po rozpatrzeniu zażalenia T. D. działającej w imieniu własnym oraz B. B. z dnia 15 grudnia 2014 r. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...] uznające za nieuzasadnione zarzuty wniesione przez T. D. działającą w imieniu własnym oraz B. B. w związku z prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...] z dnia [...] października 2014 r. postępowaniem egzekucyjnym wszczętym celem wyegzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...], nakładającej na B. B. i T. D. obowiązek opróżnienia budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego przy ul. W. [...] w W. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji miało następujący przebieg.
Na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., Nr [...], na właścicielki nieruchomości przy ul. W. [...] w W. – B. B. oraz T. D. nałożono obowiązek cyt. "opróżnienia budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego przy ul. W. [...] w W.". Z uwagi na występujące zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia na podstawie art. 108 §1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, niniejszej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Po upływie terminu przewidzianego na złożenie przez strony środka zaskarżenia w postaci odwołania do [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego decyzja stała się ostateczna.
Wobec niewykonania nałożonego obowiązku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wszczął postępowanie egzekucyjne w stosunku do zobowiązanych z zachowaniem obowiązków przewidzianych w art. 15, art. 26 § 5 oraz art. 32 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Doszło do skutecznego doręczenia zobowiązanym w dniu 22 sierpnia 2014 r. oraz w dniu 27 sierpnia 2014 r. Upomnienie Nr [...] z dnia 12 sierpnia 2014 r., a następnie doręczono zobowiązanym w dniu 10 października 2014 r. oraz w dnia 13 października 2014 r. Tytuł Wykonawczy [...] Nr [...] z dnia [...] października 2014 r.
Zobowiązane w piśmie z dnia 15 października 2014 r. wniosły, z zachowaniem siedmiodniowego terminu, zarzuty oparte na art. 33 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podnosząc argument oczekiwania na opatrzenie rygorem natychmiastowej wykonalności wyroku eksmisyjnego Sądu Rejonowego [...] w W. z dnia [...] sierpnia 2014 r. (sygn. akt. [...]) oraz obowiązek zapewnienia lokali dotychczasowym lokatorom przez dzielnicę W. W wyniku rozpoznania zarzutów zapadło postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego, opisane na wstępie.
Uznając zarzuty za nieuzasadnione organ wskazał, że nie podziela argumentacji zobowiązanych. Wskazał, że w rozumieniu przepisu art., 33 § 1 pkt. 5 wyżej wymienionej ustawy, niewykonalność obowiązku musi mieć charakter obiektywny i wynikać z przeszkód o charakterze nieusuwalnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2011r., sygn. akt IIOSK 1602/10, LEX nr 1132104). Również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2013r., sygn. akt I OSK 75/13, LEX nr 1329609 wskazano, że obowiązek niepieniężny jest niewykonalny, jeżeli jest niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia, koszty, a także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ludziom i mieniu. Przeszkody powodującej niewykonalność decyzji nie stanowią, ani względy ekonomiczne i finansowe, ani trudności techniczne, ani też negatywne nastawienie adresatów decyzji czy innych podmiotów do wykonania decyzji.
W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] uznanie przedmiotowego zarzutu za uzasadniony zgodnie z oczekiwaniem zobowiązanych, czyniłoby egzekwowaną decyzję administracyjną de facto bezprzedmiotową.
W związku z rozpoznaniem zażalenia na opisane powyżej postanowienie organu pierwszej instancji, zapadło zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego opisane na wstępie.
Organ stopnia wojewódzkiego podtrzymał stanowisko organu pierwszej instancji uznając, że zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Wskazał, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego1986 r., sygn. akt: III SA 1146/85, przesłanką uznania decyzji za niewykonalną nie mogą być trudności w wyegzekwowaniu decyzji, wiążące się z niezadowoleniem adresatów z decyzji lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy. Egzekwowana decyzja organu powiatowego jest ostateczna wobec czego podlega wykonaniu. Ponadto nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na występujące zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosły zobowiązane T. D. oraz B. B. zarzucając naruszenie: art. 33 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], mimo niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym; art. 119 § 1 ww. ustawy - poprzez wskazanie w tytule wykonawczym jako środka egzekucyjnego grzywny w celu przymuszenia grożącej zobowiązanym, w sytuacji gdy zobowiązane nie mają prawnej możliwości zmuszenia lokatorów budynku przy ul. W. [...] do opuszczenia budynku; art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez zaniechanie wnikliwej, kompleksowej oceny całokształtu materiału dowodowego sprawy, jak również zaniechanie wnikliwej analizy przepisów prawa, które powinny znaleźć w sprawie zastosowanie; art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. - poprzez uzasadnienie postanowienia w szczątkowy, lakoniczny sposób, świadczący o dokonaniu przez organ administracji niezwykle pobieżnej analizy i oceny sprawy.
Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.
W obszernym uzasadnieniu skargi wskazano, że organ nadzoru budowlanego dokonał niezwykle pobieżnej, w zasadzie szczątkowej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy i w wyniku tej analizy doszedł do całkowicie błędnych wniosków. Tymczasem w toku postępowania zobowiązane wskazały, że podjęły wszystkie przewidziane prawem czynności zmierzające do opróżnienia lokalu, a podjęcie przez nie samodzielnie jakichkolwiek dalszych działań celem zmuszenia lokatorów budynku przy ul. W. [...] do opuszczenia budynku, nie jest dopuszczalne przez prawo. Tego typu sytuacja spełnia przesłankę z art. 33 § 1 pkt 5 ww. ustawy, polegającą na niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym.
Niezwłocznie po doręczeniu zobowiązanym decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] T. D. wypowiedziała lokatorom budynku przy ul. W. [...] umowę najmu, wskazała im tymczasowy lokal zastępczy oraz wystąpiła do Wydziału Spraw Lokalowych dla Dzielnicy [...] o zapewnienie lokatorom lokalu zamiennego. Następnie zobowiązane wystąpiły z pozwem o eksmisję do Sądu Rejonowego [...] w W., II Wydziału Cywilnego, o czym niezwłocznie poinformowały Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego [...]. Wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2014 r. sygn. akt [...] Sąd uwzględnił powództwo, nakazując lokatorom opuszczenie i opróżnienie budynku mieszkalnego przy ul. W. [...] z orzeczeniem o obowiązku gminy do zapewnienia lokalu zamiennego na koszt gminy.
Sąd nie wydał jednakże rozstrzygnięcia co do zawartego w pozwie wniosku o nadanie wyrokowi rygoru natychmiastowej wykonalności. Pismem z dnia 19 sierpnia 2014 r. Zobowiązane wniosły zatem o uzupełnienie wyroku w zakresie rozstrzygnięcia o rygorze natychmiastowej wykonalności - również o tej okoliczności zobowiązane poinformowały Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w zarzutach wniesionych w piśmie z dnia 15 października 2014 r. Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. Sąd oddalił wniosek o uzupełnienie wyroku. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że wydany wyrok z dnia [...] sierpnia 2014 r. stał się już prawomocny.
W tym stanie rzeczy, pismem z dnia 7 listopada 2014 r. zobowiązane wystąpiły do Sądu Rejonowego [...] z wnioskiem o nadanie wyrokowi eksmisyjnemu klauzuli wykonalności. Następnie, pismem z dnia 9 grudnia 2014 r., wobec przeciągającego się postępowania w przedmiocie nadania klauzuli wykonalności, zobowiązane wystąpiły do Wydziału Zasobów Mieszkaniowych dla Dzielnicy [...] z wnioskiem o zapewnienie lokatorom budynku przy ul. W. [...] lokalu zamiennego, zgodnie z obowiązkiem orzeczonym wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2014 r.
Skarżące podały również, że co do postępowania w przedmiocie nadania wyrokowi eksmisyjnemu z dnia [...] sierpnia 2014 r. sygn. akt [...] klauzuli wykonalności, to zgodnie z informacją uzyskaną drogą telefoniczną, Sąd odmówił nadania ww. wyrokowi klauzuli wykonalności, z uwagi na niezrealizowanie przez gminę nałożonego tym wyrokiem obowiązku zapewnienia lokatorom nieruchomości lokalu zamiennego na koszt gminy. Wg stanowiska Sądu, dopiero po zrealizowaniu przez gminę wskazanego obowiązku możliwe będzie uzyskanie na wyroku klauzuli wykonalności. Strona nie otrzymała odpisu postanowienia, niezwłocznie po jego otrzymaniu, strona przedłoży postanowienie jako dowód w niniejszym postępowaniu.
Zdaniem skarżących, podjęte czynności zmierzające do opróżnienia nieruchomości, zostały przez nie wyczerpane. Nie pozostały żadne środki prawne, które zobowiązane mogłyby zastosować celem doprowadzenia do opróżnienia lokali.
Skarżące wskazały na poglądy prawne wyrażone w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 września 2008 r. sygn. akt II SA/G1 164/08 Lex nr 526430 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2445/10 Lex nr 1145602, które uzasadniają ich stanowisko, że zarzuty wniesione w okolicznościach niniejszej sprawy powinny zostać uwzględnione.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje.
Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga jest uzasadniona. Zaskarżone oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zapadły z naruszeniem prawa.
Kontrolowanymi przez Sąd postanowieniami, organów obu instancji, uznano za nieuzasadnione zarzuty przedstawione przez zobowiązane, w oparciu o art. 33 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Sąd podziela stanowisko skarżących - uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie spełnia kryteriów wnikających z art. 107 § 3 k.p.a. Organ drugiej instancji nie odniósł się do obszernej argumentacji zawartej w uzasadnieniu zażalenia.
Spór prawny w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy w jej okolicznościach uznać można za niewykonalny - w rozumieniu art. 33 pkt. 5 wyżej wymienionej ustawy – oparty na art. 68 ustawy Prawo budowlane, obowiązek wyłączenia budynku z użytkowania w sytuacji braku dostarczenia przez gminę lokali zamiennych dla mieszkańców tego budynku.
Organy rozpoznające zarzuty skarżących zdają się prezentować stanowisko zgodnie z którym to, że gmina nie wykonuje obowiązku dostarczenia lokali zamiennych nie czyni niewykonalnym obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji organów nadzoru budowlanego, gdyż zobowiązanym do wykonania obowiązku wyłączenia budynku z użytkowania jest właściciel, a ponadto niewykonalność obowiązku musi mieć charakter trwały. W ocenie skarżących zaś zaniechanie dostarczenia przez gminę lokali dla osób eksmitowanych z budynku, stanowi niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, która wyłącza możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego, do momentu, kiedy lokale nie zostaną dostarczone, obowiązek nie jest wykonalny.
Stanowisko strony skarżącej Sąd uznaje za trafne, podziela bowiem pogląd prawny wyrażany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2012r., w sprawie o sygn. akt II OSK 2445/10.
Jak stanowi art.
33. § 1 pkt 5 ustawy o postpowaniu egzekucyjnym w administracji podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym. W przepisie tym nie zawarto przesłanki wskazującej, że niewykonalność obowiązku ma mieć charakter trwały. Uznać zatem należy, że podstawą zarzutu z art. 33 § 1 pkt 5 wyżej wymienionej ustawy może być również czasowa niewykonalność obowiązku. Nie jest więc trafne i nie znajduje potwierdzenia w treści przepisu ustawy uznanie, że niewykonalność obowiązku nałożonego decyzją ostateczną musi być następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym (trwałym). Zgodnie ze stanowiskiem doktryny niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym może nastąpić z różnych przyczyn: subiektywnych lub obiektywnych. Wskazuje się także, że niewykonalność może być trwała lub czasowa. W przypadku czasowej niemożności wykonania obowiązku organ egzekucyjny powinien wstrzymać czynności egzekucyjne na podstawie art. 35 wyżej wymienionej ustawy, natomiast skutkiem trwałej niewykonalności jest umorzenie postępowania na podstawie art. 59 § 1 pkt 5 tej ustawy (por. Zbigniew Leoński w: R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas Postępowanie egzekucyjne w administracji Komentarz, wyd. 4 Wydawnictwo C.H. Beck 2008, str. 114).
W ocenie Sądu, dokonując wykładni przesłanki niewykonalności w odniesieniu do nakazanego, na podstawie art. 68 ustawy Prawo budowlane, obowiązku wyłączenia budynku z użytkowania, który wiąże się z koniecznością uprzedniego zapewnienia lokatorom lokali, odpowiednich do ich statusu, należy mieć na uwadze to, że o ile obowiązek wyłączenia budynku z użytkowania obciąża właściciela, o tyle obowiązek zapewnienia lokali zamiennych stosownie do art. 11 ust. 9 w zw. z art. 32 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu Cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) spoczywa, w przypadkach określonych w ustawie na właściwej gminie, w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia do dnia 31 grudnia 2015 r., a obecnie do dnia 31 grudnia 2017 r. W celu realizacji tego obowiązku zgodnie z art. 68 pkt 2 ustawy Prawo budowlane decyzję o wyłączeniu budynku z użytkowania doręcza się także podmiotowi zobowiązanemu innemu niż właściciel.
W konsekwencji wszelkie opóźnienia wykonania nakazu opróżnienia lokalu z powodu braku lokalu zamiennego obciążają podmiot zobowiązany do dostarczenia lokali. Tym samym do momentu, gdy lokale takie nie zostaną dostarczone obowiązek nie jest więc możliwy do wykonania (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2007 r. II OSK 1083/06, LEX nr 360191).
Sąd stwierdza, że właśnie taka, jak omówiona powyżej, sytuacja zachodzi w okolicznościach niniejszej sprawy, a to z kolei powinno wpłynąć na ocenę zarzutów wniesionych przez skarżące na podstawie art. 33 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu administracyjnym w administracji
Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 200 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.