Uzasadnienie
Prowadzący postępowanie nieważnościowe Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2008r. stwierdził nieważność decyzji starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia dla spółki T. na budowę kotłowni gazowej o mocy 14 MW zlokalizowanej na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] oraz na budowę przyłącza wodociągowego, kanalizacyjnego i energetycznego, przebudowę istniejącego wodociągu oraz usunięcie wodociągu nieczynnego zlokalizowanych na działkach nr ew. [...] i [...]
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że zgodnie z obowiązującym wówczas planem zagospodarowania przestrzennego miasta "[...]" działka inwestycyjna znajdowała się na terenach strefy przemysłowo - technicznej, dla których plan przewidywał obowiązek bezwzględnego oczyszczania wód deszczowych, zaś przedmiotowy projekt nie zawierał takich rozwiązań. Ponadto - jak wskazał organ - przedmiotowa inwestycja naruszała warunki techniczne, bowiem projektowany budynek kotłowni wraz z przybudówką stanowiącą zaplecze, usytuowany został od strony zachodniej w odległości 0,5m od granicy z działką [...], w której zlokalizowano otwory okienne, a w aktach brak było zgody na to odstępstwo od warunków.
Również błędnie obiekt zakwalifikowano do kategorii VIII zamiast XVIII zawierającej budynki przemysłowe i wymagającej uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Powyższe uchybienia Wojewoda uznał za rażące naruszenie prawa, wydając stosowne rozstrzygnięcie.
Rozpatrujący sprawę w wyniku odwołania inwestora, GINB decyzją z dnia [...] marca 2009r. [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał, że zbliżenie projektowanego budynku ścianą zachodnią z otworami okiennymi na odległość 0,5m od granicy z sąsiednią działką w sposób oczywisty narusza § 12 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., a z uwagi na brak zgody na odstępstwo od tego warunku będącego przepisem bezwzględnie obowiązującym, naruszenie tego przepisu kwalifikuje się jako rażące. Również rażąco został naruszony art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zakresie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem na terenie gdzie położona jest inwestycja plan przewidywał biologicznie czynną powierzchnię min. 70% działki inwestycyjnej, zaś w przedmiotowym przypadku zieleń zajmuje zaledwie 33% co stanowi o znacznym zmniejszeniu powierzchni biologicznej czynnej wbrew zapisom planu.
Organ odwoławczy nie podzielił natomiast stanowiska I instancji co do braku rozwiązań projektowych zapewniających oczyszczenie wód deszczowych z terenu inwestycji, zaś kwestię zakwalifikowania obiektu do kategorii VIII uznał za pozostającą bez znaczenia dla oceny decyzji wydającej pozwolenia.
Odpowiadając natomiast na zarzut odwołania odnośnie dokonania zmiany w projekcie i zabudowaniu otworów pustakami szklanymi, GINB wyjaśnił stronie, iż organ prowadzący postępowanie nieważnościowe bada decyzję w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu jej wydania, a w przedmiotowym przypadku projekt budowlany zatwierdzony przez starostę zawierał w ścianie zachodniej 9 otworów okiennych (bez adnotacji, że naniesiono zmiany polegające na ich likwidacji), co wskazuje, że zmian tych dokonano po wydaniu pozwolenia, a to pozostaje dla organu nadzorczego bez znaczenia.
Skargę sądową na powyższą decyzję wniósł inwestor domagając się uchylenia obu decyzji, zarzucając organom naruszenie art. 7, 8, 12, kpa i art. 156 § 2 kpa oraz § 12 rozporządzenia wykonawczego z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych. W ocenie strony skarżącej naruszenie § 12 rozporządzenia nie miało charakteru rażącego i nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności, zaś przepisy rozporządzenia nie mają charakteru bezwzględnie obowiązującego, skoro ich stosowanie może być wyłączone za zgodą organu administracji. Nadto skarżący podnieśli, iż żaden z organów nie wyraził sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania kotłowni, a wydanie pozwolenia na budowę, nawet z naruszeniem prawa, nie spowodowało żadnych skutków społeczno - ekonomicznych o charakterze, który uzasadniałby uznanie tego naruszenia za rażące. Zakwestionowali też przyjęcie naruszenia § 33 pkt 2. 1 miejscowego planu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje
Skarga dotyczy decyzji wydanych w postępowaniu nieważnościowym należącym do postępowań nadzwyczajnych w administracji. Postępowanie to stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji administracyjnych, a jego celem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji skarżonej decyzji w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie to jest postępowaniem o zawężonym zakresie, ograniczonym do wyszukania, wad kwalifikowanych tkwiących w decyzji administracyjnej, a stanowiących przesłankę nieważnościową i tylko do tego musi się ograniczyć. Tak jak słusznie to podkreślano, organ badający sprawę rozstrzyga o zgodności decyzji z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej wydania, a zatem w konkretnym przypadku organ nadzorczy brał pod uwagę stan prawny na dzień [...] czerwiec 2005r.
Bezspornym jest, że projekt ścianę zachodnią wyposażył w otwory okienne, co przy jej odległości 0,5m od granicy sąsiedniej działki stanowi o niezgodności z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 75/02, poz. 690). Przepisy tego rozporządzenia - jak trafnie podkreślił organ - mają charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ich stosowanie nie może być wyłączone za zgodą stron ani też w zwyczajnej procedurze przez organ. Owszem istnieje art. 9 prawa budowlanego, który dopuszcza odstępstwo od warunków technicznych uzyskane za zgodą Ministra, jednakże w niniejszej sprawie takiej zgody nie było. A zatem organ wydający pozwolenie i mający obowiązek z art. 35 ust 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z zbadania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, wymogami odnowy środowiska oraz z przepisami w tym techniczno - budowlanymi, tę rozbieżność projektu z przepisami pominął milczeniem.
Nie zajął się również kwestią rozbieżności projektu przewidującego ok. 33% powierzchni działki na zieleń z wymogiem § 33 pkt 2.1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta "[...]" z 2003r. co do powierzchni biologicznie czynnej na terenie o symbolu 103 PT wynoszącym minimum 70% powierzchni działki inwestycyjnej. Nie można więc zaprzeczyć, iż tak znaczne zmniejszenie powierzchni biologicznie czynnej było naruszeniem powołanego wyżej przepisu.
Okoliczność podnoszona w skardze, iż projektant w trakcie budowy dokonał zmiany otworów okiennych w ścianie budynku na pustaki szklane ognioodporne potwierdza tylko fakt, iż w momencie wydawania decyzji o zatwierdzeniu projektu i wydaniu pozwolenia na budowę, organ architektoniczno - budowlany nie dokonał sprawdzenia projektu zgodnie z zapisem art. 35 ustawy Prawo budowlane z 1994r. Dokonanie zmian nastąpiło już po udzieleniu pozwolenia na budowę co zasadniczo pozostawałoby bez znaczenia dla oceny prawidłowości tej decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym jednakże zważywszy fakt, iż chodzi o teren przemysłowy tak samo w charakterze przemysłowym wykorzystywany na sąsiedniej działce, do rozważenia pozostawałaby czy naruszenie przepisów miało charakter rażący.
Pamiętać należy, że w myśl orzecznictwa sądowoadministracyjnego rażącym naruszeniem prawa jest tylko takie naruszenie w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. O rażącym naruszeniu prawa decyduje oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu który naruszono oraz skutki społeczno - gospodarcze tym wywołane. Organ dokonując oceny charakteru naruszenia prawa, winien ocenić m. in. skutki społeczno - gospodarcze takiego naruszenia. Zaistnienie łącznie wskazanych wyżej przesłanek pozwala dopiero na ocenę naruszenia jako rażącego.
W zaskarżonej decyzji mimo obszernej analizy zaistniałego stanu, organ nadzorczy nie dokonał oceny charakteru skutków społeczno - ekonomicznych zaistniałego, bez wątpienia naruszenia przepisów, pomijając przy tym okoliczność, że cały teren jest obszarem przemysłowym, a zatem przedmiotowa kotłownia znajduje się w bliskim sąsiedztwie działki z obiektami przemysłowymi.
Rozważenie tej kwestii może rzutować na ocenę czy naruszenie § 12 przepisów techniczno - budowlanych w zaistniałej sytuacji będzie miało charakter rażący zwłaszcza że otwory okienne zastąpione zostały pustakami szklanymi ognioodpornymi.
Zgodzić się więc należy z zarzutem skargi że organy obu instancji nie wyjaśniły społeczno - ekonomicznych skutków wydanego pozwolenia i nie uwzględniły charakteru obiektu w odniesieniu do obiektów przemysłowych na działce sąsiedniej, jak również dokonując oceny zgodności usytuowania obiektu z wymogami prawa nie rozważyły indywidualnych warunków rozpoznawanej sprawy. Jak stwierdził bowiem NSA w wyroku z dnia 19 grudnia 2007r. sygn. akt II OSK 1718/06, przeznaczenie sąsiadującej działki budowlanej, a tym samym istniejący możliwy sposób jej zabudowy, ma w każdym przypadku istotne znaczenie dla oceny czy planowane usytuowanie budynku na działce jest w warunkach określonej sprawy dopuszczalne, ewentualnie czy usytuowanie na działce już istniejącego budynku należy uznać za rażąco sprzeczne z tym przepisem.
Zważywszy powyższe stwierdzić należy, że organy obu instancji nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiału sprawy czym naruszyły przepisy proceduralne art. 7 i 77 oraz 80 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia i stanowi w świetle art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm.), podstawę uchylenia decyzji obu instancji.
Rozpatrując ponownie sprawę organ rozważy wskazane wyżej kwestie, a także wypowie się w przedmiocie zarzutu skargi co do braku naruszenia § 33 pkt 2.1 miejscowego plany zagospodarowania wobec nie objęcia działki [...]wymogiem powierzchni biologicznej min. 70% terenu, co podniesiono w skardze.
Przy orzekaniu zastosowano art. 152 i 200 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm.).