Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., Nr [...] na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) nakazał W. i H. P. rozbiórkę werandy o wymiarach [...] m (drewnianej o dachu dwuspadowym krytym papą posadowionej na fundamencie betonowym), ścian wykonanych z pustaka ceramicznego Max, wykonanych na fundamencie betonowym (wokół istniejącego drewnianego budynku mieszkalnego), usytuowanych na działkach nr ew. [...], położonych w Ż., przy ul. [...].
W uzasadnieniu organ podał, że roboty budowlane polegające na budowie werandy oraz obudowie drewnianego budynku mieszkalnego ścianami z pustaka ceramicznego Max, wykonanymi na fundamencie betonowym, nie stanowią remontu. Zatem na inwestorze ciążył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, a nie dopełniając powyższego obowiązku dopuścił się samowoli budowlanej. Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. wstrzymał prowadzenie dalszych robót budowlanych oraz nakazał przedłożenie niezbędnej dokumentacji. W wyznaczonym terminie inwestorzy nie przedstawili wymaganych dokumentów, dlatego orzeczono rozbiórkę.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r, Nr [...] na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 142 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania W. i H. P., uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz z urzędu uchylił postanowienie z dnia [...] października 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji przy rozpoznaniu sprawy naruszył art. 7 i 77 Kpa Materiał znajdujący się w aktach sprawy, zdaniem organu odwoławczego, nie pozwala na merytoryczne rozpoznanie sprawy. Przede wszystkim w aktach sprawy brak jest protokołu z oględzin. Ponadto zdaniem organu II instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. uchybił przepisowi art. 64 § 4 Kpa, gdyż w aktach brak jest zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a tym samym uznał, że organ I instancji nie ustalił kręgu osób, którym przysługuje legitymacja strony. W wątpliwość poddane zostało zakwalifikowanie robót budowlanych polegających na obudowaniu cegłą drewnianego budynku mieszkalnego jako samowoli budowlanej podlegającej trybowi z art. 48 Prawa budowlanego, ponieważ tryb ten odnosi się do obiektów budowlanych lub ich części wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego obudowanie obiektu nie mieści się w zakresie robót wskazanych w art. 48 Prawa budowlanego.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli W. i M. K. podnosząc, że sprawa toczy się od września 2006 r. i w tym czasie zostało spisanych kilka protokołów oględzin i zrobiono mnóstwo zdjęć, przy czym ostatnie oględziny odbyły się w dniu [...] sierpnia 2008 r. W skardze podniesiono również, że sprawa kilkakrotnie trafiała do Inspektoratu w W. Zdaniem skarżących stan faktyczny sprawy został w pełni wyjaśniony, a to co W. i H. P. zrobili jest samowolą budowlaną.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002, Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu [art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)].
W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły i miały istotny wpływ na wynik postępowania, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r, którą organ uchylił i przekazał do ponownego rozpatrzenia decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z dnia [...] lutego 2009 r.
Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organu odwoławczego stanowi art. 138 § 2 Kpa zgodnie, z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego całości lub w znacznej części.
Tak więc możliwość czysto kasacyjnego załatwienia sprawy traktowana jest przez ustawodawcę jako wyjątkowa. Organ odwoławczy może wydać ją tylko w sytuacji, gdy:
- - organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub
- - przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy;
- - brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 Kpa.
Zauważyć trzeba, iż istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a organ orzeka w tym postępowaniu merytorycznie w jej całokształcie, na co wskazywał wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny w swym orzecznictwie (np.: wyrok NSA z 14 sierpnia 1987 r. sygn. akt IV SA 385/97, LEX nr 43802).
Zgodnie zaś z art. 140 Kpa organ ten, tak samo, jak organ I instancji związany jest przepisami art. 7 Kpa, art. 77 Kpa, art. 80 Kpa i art. 107 § 3 Kpa. Ma on również możliwość na podstawie art. 136 Kpa przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, jeśli w jego ocenie istnieją braki w materiale dowodowym, zgromadzonym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.
Organ odwoławczy uznając, iż istnieją braki w zgromadzonym przez organ I instancji materiale dowodowym, winien był, będąc związanym zasadą prawdy obiektywnej oraz posiadając możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie lub np. zwrócić się do właściwego organu w trybie art. 136 Kpa o ustalenie kręgu osób, którym przysługuje legitymacja strony. Organ II instancji w związku z wątpliwościami (którymi niejasno uzasadniał wydanie decyzji w trybie art. 138 § 2 Kpa) dotyczącymi kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, powinien przeprowadzić dokładne postępowanie dowodowe w tej kwestii. Z treści uzasadnienia zawartego w decyzji organu II instancji wynika jednak, iż organ ten nie dostrzegł braków w postępowaniu dowodowym, nie wskazał bowiem jakie okoliczności faktyczne nie zostały przez organ I instancji w kwestii kwalifikacji robót budowlanych wyjaśnione. Organ odwoławczy nie zgodził się natomiast z oceną prawną materiału dowodowego dokonaną przez organ I instancji.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie bezsprzecznym jest, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję w trybie art. 138 § 2 Kpa naruszył prawo w sposób istotny. Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy nie wymagało bowiem uprzedniego przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, zaś organ odwoławczy nie wskazał, w uzasadnieniu swojej decyzji przesłanek, które miałyby to uzasadniać. Podkreślić należy, iż w aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajdują się wszystkie dokumenty, na brak których powoływał się organ II instancji w uzasadnieniu decyzji.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.
Na podstawie art. 152 w/w ustawy stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.
O kosztach orzeczono zaś na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.