Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku B J o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] grudnia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego.
Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia, na wniosek B J, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2016 r. znak: [...]odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M S, pozwolenia na budowę muru oporowego na dz. nr ewid. [...],[...] k.m. 27, gm. [...], przy ul. [...].
Po rozpatrzeniu wniosku B J o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...]grudnia 2020 r. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Powyższy przepis wskazuje na dwie samodzielne i niezależne przesłanki odmowy wszczęcia postępowania. Pierwszej nadaje wymiar podmiotowy - wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną, a drugiej wymiar przedmiotowy - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. W szczególności o chodzi o sytuację, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już siję toczy albo już zapadło rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. np. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 317). Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód oczywistych, to jest takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku.
Zastosowanie instytucji określonej w art. 61 a § 1 k.p.a. powinno być zatem ograniczone do przypadku, w którym brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że prowadził, na wniosek B J, postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]z [...] marca 2016 r. Postępowanie to zakończyło się decyzją z [...] marca 2020 r., znak: [...], którą odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2016 r.
Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. W związku z powyższym niedopuszczalne jest prowadzenie dwóch postępowań w tym samym trybie i przedmiocie, powodowałoby to bowiem i dwukrotne rozstrzygnięcie tej samej sprawy, co wywołuje skutek w postaci nieważności decyzji późniejszej - art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. wyrok WSA w Kielcach z 6 września 2017 r., II SA/Ke 397/17, wyrok NSA z 28 czerwca 2019 r., II OSK 1576/18).
Tym samym, nie jest możliwe ponowne wszczęcie na wniosek B J, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2016 r. Merytoryczne zarzuty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mogły być więc poddane ocenie w niniejszym rozstrzygnięciu z uwagi na jego formalnoprawny charakter.
Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B J, zaskarżając je w całości.
Na podstawie art. 156 § 1 ust. 2, 3, 5, 6 i 7 k.p.a. i art. 183 § 1 k.p.a., a także w związku z niewykonaniem przez Wojewodę [...] i GINB wyroku sądowego WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2008 r (VII SA/Wa 1941/07), także naruszeniem art. 6, 7, 10, 11 i 77 i 28 k.p.a. oraz wobec nieodniesienia się do niedopełnienia obowiązków określonych w art. 39 ust 1 prawo budowlane, art. 36 ust 1 ustawy o ochronie zabytków; wskazując na naruszenie art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 32 Konstytucji RP i art. 5 ust 1 pkt 9 prawa budowlanego oraz art. 140 k.c., dotyczących ochrony interesów osób trzecich, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2021 r.
Skarżąca wniosła o przeprowadzenie postępowania merytorycznego, dowodowego z uwzględnieniem niżej wymienionych unieważnień decyzji i postanowień Prezydenta [...] i Wojewody [...], dotyczących budowy przy ul. [...]:
- 1. zaświadczenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] o wpisie nieruchomości [...] do wojewódzkiego rejestru zabytków oraz o objęciu tej zabytkowej zabudowy - ochroną konserwatorską decyzji WKZ Nr [...],
- 2. zdjęcia budowli powstałej, w drodze pożarowej do zabytku [...] czterokondygnacyjnego budynku, którego skarga dotyczy,
- 3. decyzji SKO w [...], uchylającej decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...]listopada 2001 r. dla sześciu działek na budowę budynku, którego skarga dotyczy,
- 4. wyroku WSA w Gdańsku z dnia 10 stycznia 2008 r. w sprawie wznowienia postępowania Prezydenta [...] o wydanie pozwolenia na budowę - niewykonany przez PINB [...]ani Prezydenta [...],
- 5. wyroku WSA w Warszawie sygn. VII SA/Wa 1941/07 z dnia 8 maja 2008 r. niewykonanego przez Wojewodę [...] i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego
- 6. postanowienia Wojewody [...]z dnia [...] marca 2009 r. o przekazaniu sprawy wykonania wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2008 r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...],
- 7. postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2010 r. stwierdzającego nieważność postanowienia i Miejskiej Konserwator Zabytków z dnia [...] grudnia 2001 r. o uzgodnieniu projektu budowlanego budynku przy ul. [...],
- 8. postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2019 r. stwierdzającego nieważność postanowienia Miejskiej Konserwator Zabytków z dnia [...] maja 2005 r. o uzgodnieniu budowy muru przed wejściem do zabytku [...], mającego podtrzymywać nielegalną budowę.
W ocenie skarżącej, znaczenie prawne dla sprawy mają także: decyzja SKO unieważniająca pozwolenie na wycięcie drzew pod budowę i postanowienie Generalnej Dyrekcji Ochrony Przyrody unieważniające uzgodnienie środowiskowe projektu dokonane przez przedstawicielkę Wojewody (Głównego Konserwatora Przyrody) dla realizacji budowy przy lesie i na terenie lasu TPK.
W uzasadnieniu skargi B J wskazała, że [...] kwietnia 2005 r. Prezydent Miasta [...]wydał inwestorowi budowy domu przy ul. [...] - prowadzonej na podstawie nieprawomocnego (zaskarżonego) pozwolenia na budowę domu z dnia [...] lipca 2002 r. dodatkowo pozwolenie na budowę wysokiego muru na granicy z zabytkiem [...] który to mur miał stanowić uzupełnienie inwestycji i podtrzymanie osuwającej się budowli. Nikt poza inwestorem nie został zawiadomiony o tym postępowaniu i wydanej decyzji. Decyzja Prezydenta Miasta [...]została wydana w trybie niejawnym, bez postawy prawnej, bez postępowania lokalizacyjnego, konserwatorskiego i środowiskowego oraz w sposób zamierzony - bez udziału stron - właścicieli zabytku [...], którzy zgodnie z art. 28 k.p.a. i 28 prawa budowlanego są stronami postępowania o pozwolenie na budowę na działce miasta [...] graniczącej z nieruchomością [...]. Budowa muru i pozwolenie Prezydenta Miasta [...]z dnia [...] kwietnia 2005 r. na jego wykonanie zostało umiejscowione w drodze pożarowej do zabytku [...].
Ani Wojewoda [...], ani Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wykonali żadnych czynności merytorycznych, wyjaśniających, o których mowa w art. 6,7 10,11 i 77 k.p.a. i jednocześnie pozostają od 2008 r. do dziś w bezczynności wobec wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2008 r. w sprawie głównego pozwolenia na budowę.
Teren budowy [...]/[...], którego odmowne postanowienia i decyzja Wojewody [...]dotyczą, znajduje się na obszarze ścisłej ochrony konserwatorskiej określonej decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...]Nr [...] (obecnie nr [...]). Zabytek [...] jest jednym z elementów zabytkowego zespołu urbanistycznego-krajobrazowego i graniczy z lasem [...] Parku Krajobrazowego. Zgodnie z prawem budowlanym (w poprzednim i obecny brzmieniu) przed uzyskaniem pozwolenia na budowę inwestor jest zobowiązany dołączyć pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na wykonywanie prac budowlanych wydane na podstawie przepisów ustawy o ochronie opiece nad zabytkami. Inwestor tego wymogu nie spełniła. Pozwolenie na budowę przy lesie i na terenie lasu [...]PK dotyczy także procedury opartej o uzgodnienia i pozwolenia środowiskowe, a także na odstępstwa od wymogów prawa. W tej sprawie doszło także do naruszenia przepisów ochrony przyrody.
Inwestor uzyskała pozwolenie Prezydenta Miasta na wycięcie wszystkich drzew z zabytkowej skarpy lasu dla budowy domu. Decyzje zaskarżył prokurator i pozwolenie zostało unieważnione, ale szkody pozostały, a w miejscu wyciętych drzew miał powstać wysoki mur. Decyzja budowlana Prezydenta [...]jest także niezgodna z ustaleniami miejscowego planu.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Postanowieniem z dnia 25 czerwca 2021 r., po rozpoznaniu wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania skargi na niewykonanie wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2008 r., VII SA/Wa 1941/07, Sąd odmówił zawieszenia postępowania w tej sprawie. Sprawa rozstrzygnięta tym wyrokiem dotyczyła pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, a nie muru oporowego. We wskazanym wyroku Sąd uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...]z dnia [...]czerwca 2007 r., umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2002 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wskazane rozstrzygnięcie Sądu nie miało więc wpływu na rozstrzygnięcie tej sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ono prawa.
Podstawę prawną odmowy wszczęcia postępowania w tej sprawie stanowił art. 61a k.p.a. Zgodnie z treścią ww. przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
W niniejszej sprawie odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uzasadnił przyczyną przedmiotową, bowiem odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła z "innych uzasadnionych przyczyn". Przyczyny te w przepisach prawa nie zostały skonkretyzowane. W doktrynie prawniczej i orzecznictwie sadowoadministracyjnym wskazuje się, że w pojęciu tym mieszczą się takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przykładowo wskazuje się przypadki, gdy w tej samej sprawie postępowanie już się toczy albo zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.
Decyzje wydane w wyniku ponownej weryfikacji tej samej decyzji w tym samym trybie dotknięte byłyby wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż dotyczyłyby sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Innymi słowy rozpoznanie po raz kolejny wniosku tej samej strony dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji już badanej w tym trybie, stanowiłoby zatem przesłankę do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia zapadłego po ponownym zbadaniu tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną stwarza bowiem stan powagi rzeczy osądzonej.
W tej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego uzasadniona jest okolicznością, iż żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która już była badana w tym trybie i zakończyła się wydaniem decyzji ostatecznej. Z akt sprawy wynika bowiem, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził już na wniosek skarżącej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]z [...] kwietnia 2005 r. i w dniu [...]marca 2020 r. wydał decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. Zasadnie zatem organ przyjął, że nie można było wszcząć postępowania w tej sprawie z uwagi na jej rozstrzygnięcie wcześniejszą decyzją.
W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo odmówił wszczęcia kolejnego postępowania nieważnościowego w tej sprawie na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. W związku z tym, że zaskarżone postanowienie ma charakter formalnoprawny, Sąd w ramach tej sprawy nie mógł odnieść się do zarzutów skarżącej dotyczących zgodności z prawem decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2005 r.
Wskazać jedynie należy, iż podnoszona przez skarżącą kwestia dotycząca stwierdzenia nieważności przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. postanowienia Konserwatora Zabytków Miasta [...] z dnia [...] marca 2005 r. o uzgodnieniu projektu budowlanego dla inwestycji, polegającej na budowie muru oporowego na posesji przy ul. [...] była już przedmiotem rozważań Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] marca 2020 r., którą organ odmówił, na wniosek B J, stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r.
Z powyższych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.