Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania E. K. i L. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2006 r., znak: [...] zmieniającej decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą E. i L. K. pozwolenia na budowę budynku usługowo -mieszkalnego (w parterze budynku piekarnia i sklep) na działkach o nr ew. [...] i [...] położonych w L. przy ul. [...] wraz z wewnętrzną instalacją gazu w tym budynku, przyłącza kanalizacyjnego i energetycznego kablowego policznikowego na działkach o nr ew. [...] i [...], przyłącza gazowego na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], przyłącza wodociągowego na działce o nr ew. [...] oraz wjazdu na działkę z drogi publicznej w następujący sposób: "w miejsce dotychczasowego projektu zagospodarowania działki zatwierdzam nowy projekt zagospodarowania działek o nr ew. [...], [...] położonych w L. przy ul. [...]", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Z akt postępowania administracyjnego wynika, że inwestor wnioskiem z dnia [...] maja 2006 r. wystąpił o zmianę decyzji Starosty L. z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] "w zakresie projektu zagospodarowania działek o nr ew. [...] i [...], położonych w L. przy ul. [...] poprzez akceptację linii zabudowy w odległości 9,0 m od krawędzi jezdni".
Po rozpatrzeniu ww. wniosku Starosta L. decyzją z dnia [...] maja 2006 r., znak: [...], działając na podstawie art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane -tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm. (dalej- Prawo budowlane) zmienił decyzję własną z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] w ten sposób, że w miejsce dotychczasowego projektu zagospodarowania działki zatwierdził nowy projekt zagospodarowania działek o nr ew. [...], [...] położonych w L. przy ul. [...].
Decyzją z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty L. z dnia [...] maja 2006 r., znak: [...] z powodu niezgodności dokonanej zmiany z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Z planu zagospodarowania działki o nr ew. [...], [...] wynika bowiem, że zmiana zatwierdzona decyzją Starosty L. z dnia [...] maja 2006 r., znak: [...], polega na ustanowieniu nowej linii zabudowy przedmiotowej inwestycji w odległości 9 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ulicy [...]. Tymczasem zgodnie z obowiązującym w dniu wydania decyzji Starosty L. z dnia [...] maja 2006 r., znak: [...] miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]" uchwalonym przez Radę Miejską w L. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] maja 2003 r. dla terenu oznaczonego symbolem "M", na której znajduje się przedmiotowy obiekt budowlany - nieprzekraczalna linia zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni ulicy [...] wynosi 10 m.
W związku z powyższym Wojewoda [...] uznał, że decyzja Starosty L. z dnia [...] maja 2006 r., znak: [...] została wydana z rażącym naruszeniem przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]". W konsekwencji uznał także, iż Starosta L. wydając ww. decyzję rażąco naruszył art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Rozpatrując odwołanie od ww. decyzji Główny Inspektor Nadzoru budowlanego w całości podzielił argumentację organu pierwszej instancji, że weryfikowana decyzja Starosty L. z dnia [...] maja 2006 r., znak: [...] jest dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu należy wyjaśnił, że obowiązek sprawdzenia przez właściwy organ zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika wprost z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Powyższa decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...] stała się przedmiotem skargi L. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Zaskarżonej decyzji L. K. zarzucił:
naruszenie prawa materialnego, a przede wszystkim art. 35 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż w sprawie Starosta L. wydając decyzję naruszył wskazany przepis ustawy, podczas gdy funkcja tego przepisu ogranicza się do sprawdzenia, czy plan miejscowy nie uległ zmianie, naruszenie art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez niedopełnienie spoczywającego na organie administracji obowiązku wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie art. 16 § 1 kpa poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych, co naraziło skarżącego na szkody, naruszenie art. 9 kpa poprzez błędne informowanie skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków oraz nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego, naruszenie art. 107 § 3 kpa, m. in. poprzez brak ustosunkowania się do zarzutów odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, naruszenie art. 157 § 1 pkt 2 kpa, poprzez stwierdzenie, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy decyzja ta nie jest obarczona taką wadliwością.
Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi L. K. podniósł m.in., że stan jego działki objętej pozwoleniem na budowę kształtuje się w ten sposób, iż jezdnia oraz przyległy do niej chodnik znajdują się na jego działce. Mapy zasobu geodezyjnego wskazują inny od rzeczywistego przebieg jezdni oraz chodnika i wyznaczają taki przebieg granicy pomiędzy działką skarżącego, a działką zajętą pod chodnik, że zgodnie ze stanem wynikającym z dokumentów część działki skarżącego jest zajęta bezpodstawnie przez chodnik i jezdnię. W ocenie skarżącego wobec powyższego posadowienie budynku na działce odbyło się prawidłowo, tj. zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, a skarżący zachował zgodnie z dokumentami geodezyjnymi ustaloną w planie zagospodarowania przestrzennego nieprzekraczalną 10-metrową linię zabudowy od krawędzi jezdni.
Ponadto przed wydaniem decyzji przez Starosty L. decyzji z dnia [...] maja 2006 r., zmieniającej pozwolenie na budowę, uzgodniono projekt zagospodarowania działek Nr [...], [...] i [...] aneksem z dnia [...] maja 2006 r. przez Burmistrza Miasta L. oraz przez Powiatowy Zarząd Dróg w L. W związku z tym inwestorzy posiadali aktualne przed dniem wydania decyzji uzgodnienia co do linii zabudowy na odległość 9 metrów od krawędzi jezdni ulicy [...].
Skarżący podniósł również, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości. Wymaga to od organu administracji prowadzenia postępowania ze szczególną wnikliwością. Wśród tych przesłanek art. 156 § 1 pkt 2 kpa wymienia rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej wyłącznie pod względem zgodności z przepisami prawa, natomiast stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz postępowania, a naruszenia te miały bez wątpienia wpływ na wynik sprawy.
Na wstępie należy stwierdzić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnej, określonej w art. 16 kpa i zachodzi wyłącznie w ściśle określonych przypadkach. Jednym z takich przypadków jest sytuacja, w której organ wydający decyzję rażąco naruszył prawo. O rażącym charakterze naruszenia prawa powinien decydować jego ciężar gatunkowy i bezsporne ustalenie oczywistego przekroczenia przepisów prawa. Dlatego czynności procesowe składające się na treść tego postępowania powinny być podejmowane przez organy w sposób szczególnie wnikliwy i rzetelny. Podkreślenia wymaga, że aby stwierdzić nieważność decyzji, nie wystarczy ustalenie naruszenia prawa w toku postępowania prowadzonego przez organ, lecz należy jednoznacznie stwierdzić, że naruszenia te mają charakter kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 kpa.
Ponadto przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powinno być ustalenie istnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, a nie rozstrzyganie sprawy co do istoty. Stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie decyzji i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione wagą uchybienia prawnego, tzn. jego rażącym charakterem, czyli sytuacją gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Podkreślić przy tym należy, że szczególnie wnikliwe i rzetelne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, przy zastosowaniu reguł procesowych określonych w art. 7 i 77 kpa jest w niniejszej sprawie dodatkowo uzasadnione nadzwyczajnym charakterem tego postępowania administracyjnego.
Należy także wskazać, że jeżeli wspomniane postępowanie nie jest w stanie doprowadzić do ustaleń wskazujących ponad wszelką miarę na naruszenie przepisów Prawa budowlanego to organ nie ma podstaw do uznania, że w sprawie nastąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji.
Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę, że wnioskiem z dnia 23 maja 2006 r. E. i L. K. wystąpili do Starosty [...] z prośba o zmianę decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. dotyczącą pozwolenia na budowę w zakresie projektu zagospodarowania działek nr ew. [...] i [...] połozonych w L. przy ul. [...] poprzez akceptację linii zabudowy w odległości 9 m. od krawędzi jezdni. Inwestorzy uzasadnili jednocześnie swój wniosek tym, że ustalenie zmniejszonej o 1 m. linii zabudowy wymusza wykryty błąd w wymiarach działki, bowiem zachowanie pierwotnego wymiaru dla linii zabudowy uniemożliwia posadowienie projektowanego budynku w granicy, zaś budynek zajmowałby część sąsiedniej własności co jest niezgodne z prawem. Wojewoda [...] stwierdzając nieważność decyzji Starosty L. akceptującej ww. zmianę w ogóle nie wziął wspomnianych okoliczności pod uwagę ograniczając się do wskazania, że w dniu wydania decyzji Starosty L. z dnia [...] maja 2006 r. obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" uchwalony przez Radę Miejską w L. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] maja 2003 r., który dla terenu oznaczonego symbolem "M", na której znajduje się inwestycja przewiduje, iż nieprzekraczalna linia zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni ulicy [...] wynosi 10 m. W rezultacie Wojewoda [...] naruszył art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 kpa, gdyż ograniczył się jedynie do niejako automatycznego porównania ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z decyzją Starosty L. z dnia [...] maja 2006 r. zmniejszającą linię zabudowy.
Zupełnie natomiast organ nie wyjaśnił - w świetle przytoczonych wyżej rozważań - dlaczego uważa, że zmniejszenie nieprzekraczalnej linii zabudowy o jeden metr stanowi rażące naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Całkowicie pominął rozważania dotyczące nie tylko oczywistości przekroczenia przepisów prawa, ale także jego ciężaru gatunkowego oraz ewentualnych negatywnych skutków społeczno-gospodarczych jakie wynikają z tego naruszenia. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że nawet ustalenie ewentualnej niezgodności zmiany dokonanej decyzją Starosty L. z dnia [...] maja 2006 r. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie powoduje w żadnej mierze konieczności automatycznego stwierdzenia nieważności ww. decyzji i naruszenie zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 kpa, wyłącznie z tej przyczyny, że linia zabudowy została przesunięta o jeden metr.
Dodatkowo zaś - co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy - konieczność dokonania zmiany w projektach zagospodarowania terenu spowodowana była nieprzewidzianymi okolicznościami, które uniemożliwiały, bądź w znacznym stopniu utrudniały realizację inwestycji, czego organ nie wziął zupełnie pod uwagę podważając tym samym zasadę zaufania obywateli do organów Państwa.
Należy zatem uznać, że Wojewoda [...] i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób nieuzasadniony zastosowali nadzwyczajną procedurę przewidzianą w art. 156-159 kpa ingerując w obrót prawny i naruszając zasadę trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Rażące naruszenie prawa i nie dające się pogodzić z zasadą praworządności negatywne skutki społeczno-gospodarcze jakie wywołuje weryfikowana decyzja, które uzasadniałyby wspomnianą ingerencję powinny zostać wykazane przez organy w sposób bezsporny. W rozstrzyganej sprawie organy tych okoliczności nie wykazały, a stwierdzenie nieważności było wadliwe.
Z powyższych względów Sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja jak też decyzja Wojewody [...] zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 35 Prawa budowlanego oraz art. art. 6, art. 7, art. 16 i art. 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 3 kpa i w konsekwencji powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) oraz art. 152 i art. 200 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.