Uzasadnienie
Przedmiotem skargi W. Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w W.(dalej: "skarżąca", "spółdzielnia") jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: "SKO", "Kolegium" "organ II instancji") z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Skarżąca spółdzielnia w dniu [...] grudnia 2019 r. wystąpiła do Prezydenta W. (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o samodzielności hali garażowej A, znajdującej się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. S. [...] w W. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] Prezydent odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści.
W uzasadnieniu postanowienia organ przytoczył treść art. 2 ust. 1 pkt 1a oraz ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2019 r. poz. 737 – dalej: "ustawa o własności lokali"), a następnie wyjaśnił, że po dokonaniu analizy dołączonego do wniosku rysunku tj. rzutu kondygnacji -1 nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowy garaż wielostanowiskowy stanowi samodzielny lokal przeznaczony na cel inny niż mieszkalny. Prezydent wyjaśnił, że usytuowanie w garażu pomieszczeń, do których nie ma innego dostępu niż poprzez garaż, tj. pomieszczenia wentylatorni, pomieszczenia gospodarczego oraz innych – nieopisanych na dołączonej do wniosku inwentaryzacji pomieszczeń, a także znajdujące się w garażu przejścia bądź przejazdy prowadzące do piwnic lub garaży innych budynków, wykluczają możliwość uznania garażu wielostanowiskowego za samodzielny lokal przeznaczony na cel inny niż mieszkalny w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. Organ I instancji podkreślił, że poza wydzieleniem trwałymi ścianami w obrębie budynku samodzielny lokal musi mieć cechy korespondujące z jego przeznaczeniem.
Prezydent podniósł, że garaż, ze względu na to, że nie jest izbą, w której przewidziane jest przebywanie tych samych osób dłużej niż 4 godziny w ciągu doby oraz ze względu na to, że przypisano mu funkcję przynależną do mieszkania, nie może sam stanowić odrębnego lokalu.
Przytaczając § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm. – dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych") oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne, Prezydent stwierdził, że miejsce garażowe nie może być uznane za lokal użytkowy.
Organ I instancji podkreślił, że garaż nie jest pomieszczeniem przeznaczonym na stały albo czasowy pobyt ludzi. Zgodnie bowiem z § 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych za przeznaczone na pobyt ludzi pomieszczenia, w których łączny czas przebywania tych samych osób jest krótszy niż 4 godziny w ciągu doby, a wykonywane czynności mają charakter dorywczy bądź też praca polega na krótkotrwałym przebywaniu związanym z dozorem oraz konserwacją maszyn i urządzeń lub utrzymaniem czystości i porządku.
Po dokonaniu analizy zawartych w ww. rozporządzeniu definicji legalnych, tj. "lokalu mieszkalnego", "lokalu użytkowego", "pomieszczenia technicznego" oraz "pomieszczenia gospodarczego", organ I instancji wywiódł, że lokal może być albo mieszkalny, albo użytkowy. Natomiast pomieszczenie garażowe należy zaliczyć do pomieszczeń gospodarczych, czyli znajdujących się poza mieszkaniem lub lokalem użytkowym służące do przechowywania przedmiotów lub produktów żywnościowych użytkowników budynku, materiałów lub sprzętu związanego z obsługą budynku. Prezydent ocenił, że samochód jest przedmiotem należącym do użytkownika budynku, stanowiącym jego mienie, wobec tego pomieszczenie garażowe, jako przeznaczone do przechowywania pojazdów mieszkańców budynku, nie może być lokalem użytkowym.
Organ I instancji wskazał, że w stosunku do takich pomieszczeń jak garaż niemożliwe jest wydanie zaświadczenia o samodzielności, ponieważ jego samodzielna funkcja jest wykluczona z uwagi na przynależny charakter do odpowiednich lokali.
Po rozpoznaniu zażalenia spółdzielni, SKO opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji podkreślił, że zaświadczenie wydaje się w granicach żądania wnioskodawcy. Natomiast w świetle brzmienia art. 217 k.p.a. organ administracji wydaje zaświadczenie, jeżeli przepis prawa wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego oraz jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Dalej SKO przedstawiło tryb wydawania zaświadczeń, a także obligatoryjne przesłanki, które muszą zostać spełnione w celu wydania zaświadczenia.
Organ II instancji podkreślił, że kryterium decydującym o odrębnej własności lokalu jest jego samodzielność. Stanowi ona jedyną przesłankę, jaką musi spełniać lokal, aby mógł stać się odrębną nieruchomością. Wskazano, że lokal posiada cechę samodzielności, gdy funkcjonalnie nie stanowi części składowej innego lokalu, a korzystanie z niego nie wiąże się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu. SKO stwierdziło, że lokal, którego ciągi komunikacyjne nie zostały wydzielone trwałymi ścianami do pełnienia przypisanej mu funkcji, a także lokal, który pomimo wydzielenia trwałymi ścianami, do pełnienia przypisanych mu funkcji wymaga korzystania z innych samodzielnych lokali, nie ma przymiotu "samodzielności".
Kolegium oceniło, że garaż w budynku mieszkalnym przy ul. S. [...] w W. nie może być uznany za lokal samodzielny, ponieważ stanowiska postojowe i przebiegające między nimi ciągi komunikacyjne nie są oddzielone trwałymi ścianami, a ponadto w obrębie pomieszczenia garażowego usytuowane są inne pomieszczenia: pomieszczenie wentylatorni, pomieszczenie gospodarcze, a także przejścia i przejazdy prowadzące do piwnic lub garaży innych budynków, służące także innym osobom, niebędącym użytkownikami garaży i do których dostęp wymaga przejścia przez wielostanowiskowy garaż. Zdaniem Kolegium, powyższe nie daje gwarancji wyłącznego użytkowania garażu przez osoby posiadające uprawnienie do stanowisk garażowych.
SKO podzieliło również ocenę organu I instancji, że pomieszczenie garażowe w świetle przepisów rozporządzenia nie może być zakwalifikowane jako przeznaczone na pobyt ludzi i należy je zaliczyć do pomieszczeń gospodarczych, które mają charakter przynależny do odpowiednich lokali.
Skargę na postanowienie SKO wniosła [...] kwietnia 2020 r. spółdzielnia, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta z dnia [...] grudnia 2019 r., a także zasądzenia kosztów postępowania.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:
- 1) przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj:
- a) art. 217 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 218 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe uznanie, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła podstawa do wydania rzeczonego zaświadczenia o samodzielności lokalu niemieszkalnego, znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. S. [...] w W., zważywszy, że organ I instancji był w posiadaniu dokumentów przedłożonych przez skarżącą (inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej lokalu niemieszkalnego, decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz decyzję o pozwoleniu na użytkowanie budynku);
- b) art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę całości zebranego materiału dowodowego, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia przez SKO, że nie wystąpiła podstawa do wydania zaświadczenia – zważywszy, że jako organ II instancji miał dostęp do wszelkich dokumentów oraz decyzji związanych z przedmiotową nieruchomością, które świadczyłyby o tym, że przedmiotowy lokal garażowy spełnia wymóg wydzielenia trwałymi ścianami określony w art. 2 ust. 2 oraz art. 1 ustawy o własności lokali, czego SKO i Prezydent w przedmiotowym postępowaniu nie zważyli – co w rezultacie doprowadziło do nieuzasadnionej odmowy wydania rzeczonego zaświadczenia i wydania postanowienia utrzymującego w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji,
- - przepisów prawa materialnego tj.
- a) art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie przez organ, że dla uznania lokalu za samodzielny konieczne jest posiadanie przez lokal cech korespondujących z jego przeznaczeniem, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego przyjęcia przez organ, że pomieszczenie garażowe należy zaliczyć do pomieszczeń gospodarczych, czyli znajdujących się poza mieszkaniem lub lokalem użytkowym, służących do przechowywania przedmiotów lub produktów żywnościowych użytkowników budynku, materiałów lub sprzętu związanego z obsługą budynków;
- b) art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali w zw. z § 3 pkt 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych Ministra poprzez nieprawidłową interpretację tych przepisów i uznanie, że pojęcie lokal inny niż mieszkalny należy utożsamiać z pojęciem lokal użytkowy, co w konsekwencji doprowadziło do ograniczenia obrotu lokalem niemieszkalnym (garażem) w zakresie realizacji ustawowych obowiązków spółdzielni, co do przeniesienia na rzecz swoich członków własności lokali o charakterze innym niż mieszkalny.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do twierdzeń zawartych w skardze Kolegium stwierdziło, że nie podniesiono żadnych nowych okoliczności, które mogą mieć wpływ na zajęte dotychczas stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie SKO z dnia [...] marca 2020 r. utrzymujące w mocy, po rozpoznaniu zażalenia spółdzielni mieszkaniowej, postanowienie Prezydenta z dnia [...] grudnia 2019 r. o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści tj. o samodzielności lokalu niemieszkalnego - hali garażowej A zlokalizowanej na poziomie –1 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. S. [...] w W. Na wstępie wskazać należy, że sprawa o stwierdzenie spełnienia przez lokal mieszkalny lub użytkowy wymagań, określonych w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, zainicjowana poprzez złożenie wniosku podmiotu zainteresowanego uzyskaniem potwierdzenia samodzielności lokalu ma charakter administracyjny i stosuje się do niej przepisy działu VII k.p.a. – "Wydawanie zaświadczeń". Stosownie do art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Podkreślić należy, że w sytuacji, gdy urzędowego potwierdzenia faktów lub stanu prawnego nie wymaga przepis prawa, osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia zobligowana jest wskazać przepis prawa materialnego, na którym opiera swoje żądanie.
Istotą przedmiotowej sprawy jest dokonanie oceny, czy stan prawny i faktyczny w chwili wniesienia przez skarżącą wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu pozwalał uznać przedmiotowy garaż wielostanowiskowy za samodzielny lokal.
Z załączonej przez skarżącą do wniosku z dnia [...] grudnia 2019 r. inwentaryzacji oraz rzutu kondygnacji -1 przedmiotowego budynku wynika, że w garażu usytuowane zostały pomieszczenia, do których nie ma innego dostępu niż poprzez garaż tj. wentylatornia, pomieszczenie gospodarcze oraz inne pomieszczenia, nieopisane w inwentaryzacji dołączonej do wniosku. Ponadto z załączonej do wniosku dokumentacji hali garażowej (pkt 1 danych ogólnych) wynika, że w garażu istnieją bezpośrednie przejścia bądź przejazdy, prowadzące do piwnic innych budynków.
Definicja legalna "samodzielności lokalu" została określona w art. 2 ust 2 ustawy o własności lokali, zgodnie z którym samodzielnym lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych.
Analiza treści powołanego przepisu wskazuje jednoznacznie, że kryterium decydującym o odrębnej własności lokalu jest jego samodzielność. Jest to jedyna przesłanka, jaką musi spełniać lokal, aby mógł stać się odrębną nieruchomością. Atrybuty samodzielności lokali nie zostały co prawda bliżej opisane w ustawie, jednak w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że charakteryzuje się ona tym, iż właściciel i inne osoby korzystające z lokalu mają do niego swobodny dostęp, a także tym, że korzystanie z lokalu zgodnie z jego funkcją nie wymaga korzystania z innych lokali. Lokal posiada zatem cechę samodzielności, o ile funkcjonalnie nie stanowi części składowej innego lokalu, a korzystanie z niego nie wiąże się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2011 r, sygn. akt I OSK 1479/10 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 719/12, oba publ.
Cbosa). O tym, czy dany lokal może być uznany za samodzielny decyduje jego wydzielenie trwałymi ścianami w obrębie budynku, swobodny dostęp do niego właściciela, czy mieszkańca i możliwość korzystania z niego bez wymogu korzystania z innych samodzielnych lokali, co oznacza przeznaczenie lokalu do wyłącznego użytku jego właściciela (mieszkańca) (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1458/15 – publ. Cbosa). Nie można natomiast mówić o samodzielności lokalu, którego ciągi komunikacyjne nie zostały wydzielone trwałymi ścianami, do pełnienia przypisanej mu funkcji.
Również nie można mówić o samodzielności lokalu, który mimo wydzielenia trwałymi ścianami, do pełnienia przypisanej mu funkcji, wymaga korzystania z innych samodzielnych lokali. Przeczy to bowiem istocie samodzielności lokalu.
Mając powyższe na uwadze nie sposób uznać za trafne argumenty skargi, że garaż wielostanowiskowy w budynku mieszkalnym przy ul. S. [...] w W. – w świetle art. 2 pkt 2 ustawy o własności lokali - może być uznany za lokal samodzielny. Koncepcja ta pomija bowiem istotną w okolicznościach tej konkretnej sprawy kwestię usytuowania w obrębie pomieszczenia garażowego pomieszczeń pomocniczych służących także innym osobom, niebędących użytkownikami garaży. Dodatkowo zaś pomieszczenia te stanowią pomieszczenia gospodarcze i wntylatornię, do których dostęp wymaga przejścia przez wielostanowiskowy garaż podziemny. Tym samym zgodzić się należy z organami, że przesłanki samodzielności nie wypełnia pomieszczenie garażowe wielostanowiskowe, które z uwagi na funkcje i lokalizację innych pomieszczeń nie daje gwarancji wyłącznego użytkowania przez osoby posiadające uprawnienie do stanowisk garażowych.
Powyższe sprawia, że nieuzasadnione pozostają podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a.
Wskazać również należy, że powołane w skardze postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 19 maja 2004 r., sygn. akt I CK 696/03, dotyczyło statusu miejsca garażowego przynależnego do wyodrębnionego lokalu. Sąd Najwyższy orzekł w nim o niedopuszczalności uznania miejsca postojowego za pomieszczenie przynależne do odrębnego lokalu. Teza tego orzeczenia nie pozwala na wyprowadzenie stwierdzenia, że każdy wielostanowiskowy garaż uzyskuje tym samym, jako pomieszczenie, status samodzielności.
Natomiast stanowisko organów, które w ocenie skarżącej wykluczyły w sposób nieuprawniony ze zbioru samodzielnych lokali przeznaczonych na inne cele niż mieszkalne wszystkie lokale, nieprzeznaczone na stały pobyt ludzi nie miało istotnego znaczenia w sprawie i pozostawało bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, wobec negatywnie zweryfikowanej przesłanki samodzielności spornej hali garażowej, a odnoszącej się do niekwestionowanego usytuowania w obrębie garażu pomieszczeń, do których nie ma innego dostępu niż przez garaż.
Zatem także sformułowany w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
Ze wszystkich wyżej wymienionych względów skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).