Uzasadnienie
|Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z | |dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, tekst jednolity z późniejszymi | |zmianami), po rozpatrzeniu zażalenia [...] Zarządu Infrastruktury w [...] uchylił zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora | |Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. w zakresie wysokości naliczonej kary i wymierzył karę w wysokości 2.500,- zł. Pozostałe | |postanowienia utrzymał w mocy. |
|Z akt sprawy wynika, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. w wymierzył karę w | |wysokości 4000,- zł w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości podczas obowiązkowej kontroli budowy kontenerowej stacji paliw [...] w | |[...] w zakresie, którym mowa w art. 59a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, tekst | |jednolity z późn. zm), |
|Organ I instancji wskazał, że w dniu [...] lutego 2009r. pracownicy Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego przeprowadzili | |kontrolę obowiązkową zakończonej budowy kontenerowej stacji paliw [...] w [...] ul. [...] na działce o nr ew. gr. [...], realizowanej na | |podstawie decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2007r. |
|Czynności kontrolne przeprowadzone na terenie przedmiotowej budowy wykazały istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego,| |bez uzyskania stosownej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, polegające na: |
|- zmianie przebiegu przyłącza wody zimnej PE 32x3, |
|-zmianie sposobu odprowadzenia ścieków kanalizacji sanitarnej - wykonano włączenie do istniejącej kanalizacji deszczowej (zrezygnowano | |z budowy szamba), |
|-zmianie przebiegu zewnętrznej instalacji elektrycznej poprzez przesunięcie słupa oświetleniowego WZ - 9 |
|Organ uznał, że wprowadzone przez Inwestora zmiany dotyczą zakresu objętego projektem zagospodarowania terenu i w świetle postanowień | |przepisu art. 36a ustawy Prawo budowlane są odstępstwem istotnym od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor nie| |wystąpił do właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej o zmianę pozwolenia na budowę w zakresie opisanym powyżej. | |Rozpatrując zażalenie [...] Zarządu Infrastruktury w [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego za zasadny uznał jedynie zarzut | |niewłaściwego określenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kategorii obiektu objętego postanowieniem z dnia [...] | |maja 2009 r., a w konsekwencji błędnego naliczenia wysokości kary. |
|Wskazał, że określając kategorie obiektów budowlanych, ustawodawca przyjął m. in. dla wszystkich obiektów budowlanych [...] kryterium | |podmiotowe, ustalając dla nich odrębną kategorię XII, co oznacza iż wszystkie te obiekty, bez względu na ich rodzaj, zaliczają się do | |tejże kategorii. Zatem zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane, współczynnik kategorii obiektu dla kategorii XII wynosi 5,0. | |Stosownie do, powyższych ustaleń, na podstawie art. 59f ustawy Prawo budowlane, który stanowi iż kara stanowi iloczyn stawki opłaty (s)| |— 500 zł, współczynnika kategorii obiektu (k) - wg załącznika kat. XII (obiekt Sił Zbrojnych) - 5,0 oraz współczynnika wielkości | |obiektu (w), długość w km < 1,0, organ odwoławczy ustalił wysokość kary na 500 x 5,0 x 1,0 = 2500,00 zł. |
|Podkreślił, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują żadnej możliwości miarkowania opłaty legalizacyjnej. Powołany wyżej art. 59f | |ustawy Prawo budowlane przewiduje bowiem, że tylko takie cechy, jak kategoria obiektu, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik| |wielkości obiektu, które określono w załączniku do powołanej wyżej ustawy, mają wpływ na wysokość kary. |
|Skargę do Sądu wniósł [...] Zarząd Infrastruktury w [...] wnosząc o uchylenie obu postanowień. |
|Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił: |
|1. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy kontroli wszystkich okoliczności sprawy oraz uchylenie się od rozpatrzenia w | |całości zarzutów zażalenia i niezachowanie wymaganego przepisem art.59f. ust.6 ustawy z dnia 7.07 1994 r. - Prawo budowlane uprzedniego| |wymierzenia kary w stosunku do decyzji o odmowie pozwolenia na użytkowanie i postępowania, o którym mowa w art.51 ustawy z dnia 7.07 | |1994 r. - Prawo budowlane |
|2. naruszenie art.59f ust.1 ustawy z dnia 7.07 1994r. - Prawo budowlane poprzez przyjęcie istnienia w kontrolowanym obiekcie | |nieprawidłowości, z którymi należy bezwzględnie wiązać niekorzystne skutki dla inwestora, pomimo, że decyzja Wojewody [...] nr [...] z | |[...].11.2007r. obowiązująca w dacie kontroli zaakceptowała owe zmiany kwalifikowane przez organ jako odstępstwa, tym samym je | |legalizując. |
|W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. | |Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 października 2009 r. oddalił skargę. |
|Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył [...] Zarząd Infrastruktury w [...] i na podstawie art. 73 i art. 177 § 1 p.p.s.a. zaskarżając wyrok| |w całości |
|Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: |
|1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 59f ust. 1, 5 i | |6 w związku z art. 59a ust. 2 ustawy Prawo budowlane wskutek przyjęcia, że kolejność postępowania wymagana przepisem art. 59f ust. 6 | |nie musi być zachowana, a nieprawidłowością o której mowa w art. 59f ust. 5 ww. ustawy jest każde odstępstwo, chociażby było sanowane | |kolejnym pozwoleniem na budowę i nie powodowało w okolicznościach sprawy żadnych niekorzystnych skutków dla inwestora, | |2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 59f ust.| |1, 5 i 6 w związku z art. 59a ust. 2 ustawy Prawo budowlane wyrażające się tym, że stan faktyczny sprawy błędnie został uznany za | |odpowiadający stanowi przewidzianemu w wymienionej normie prawnej, wskutek przyjęcia: nieprawidłowości, o których stanowi art. 59f ust.| |1 ww. ustawy, pomimo ich braku w sprawie oraz że zachowana została kolejność postępowania wymagana przepisem art. 59f ust. 6 ww. | |ustawy, pomimo jej braku w sprawie, |
|3. na podstawie art.174 pkt 2 p.p.s.a, mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania określonych przepisami art. 145 | |§ 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na: |
|- przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, |
|- nierozpatrzeniu wszystkich zarzutów, w tym zarzutu naruszenia prawa materialnego, |
|- niewyjaśnieniu w uzasadnieniu istotnych okoliczności sprawy, |
|- niedopuszczeniu dowodu z dokumentu bez wyjaśnienia przyczyn. |
|Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w | |całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. |
|Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 lutego 2011r.uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W | |uzasadnieniu stwierdził, że wyrok Sądu I instancji nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał | |podstawę prawną i faktyczną orzeczenia, jednakże ustalenia przyjęte w tym przedmiocie są niepełnie i niejasne. Sąd niedostatecznie | |skontrolował prawidłowość ustaleń faktycznych dokonanych przez organy nadzoru budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że | |akta administracyjne sprawy nadesłane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie pozwalają na zbadanie zaistniałego stanu | |faktycznego.
Nie sposób nie zauważyć, iż w aktach brak jest projektu budowlanego zamiennego, do przedłożenia, którego inwestor | |zobowiązany został decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009r., brak jest projektu budowlanego | |zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007r. nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na | |budowę kanalizacji sanitarnej, deszczowej i technologicznej, sieci wodociągowej cieplnej, agregatorni, elektroenergetycznych linii | |kablowych, instalacji oświetlenia zewnętrznego, sieci telekomunikacyjnych i alarmowych wraz z centralą alarmową dala potrzeb KTO na | |terenie parku technicznego, na terenie działki [...] i [...] w [...]. |
|Brak jest również inwentaryzacji powykonawczej kontenerowej stacji paliw, którą inwestor złożył jako uzupełnienie wniosku z dnia 11 | |grudnia 2008r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestycji. Uniemożliwia to dokładne zbadanie ewentualnych odstępstw dokonanych | |przez inwestora. |
|Braki te uniemożliwiają dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy. |
|Organy administracji w zaskarżonych postanowieniach do kwestii tych nie odniosły się, co niewątpliwie stanowiło naruszenie art. 7 i | |art. 77 kpa oraz art. 80 kpa. Stan akt administracyjnych i niedostateczne zbadanie spawy przez organy nadzoru budowlanego uniemożliwiły| |kontrolę legalności zaskarżonych orzeczeń. Faktu tego nie zauważył Sąd I instancji kontrolując wydane orzeczenia wymierzające grzywnę. | |Przyjęcie przez Sąd stanu faktycznego, który Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego | |materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. By dokonać prawidłowej oceny legalności | |decyzji administracyjnej sąd zobligowany jest zbadać, czy organy wyczerpująco wyjaśniły i ustaliły stan faktyczny sprawy, zgromadziły | |materiał dowodowy i przeprowadziły właściwą jego ocenę. |
|Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając skargę zważył, co następuje: |
|Stosownie do art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz art. 3 § | |2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej | |dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola | |ta polega na badaniu zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i | |wykładni norm prawa materialnego.
Sąd bierze przy tym pod uwagę czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie | |naruszyły przepisów prawa procesowego i prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontroli legalności | |zaskarżonego aktu sąd dokonuje mając na uwadze stan prawny i akta sprawy, istniejące w dniu jego wydania. Uchylenie zaskarżonego aktu | |przez sąd administracyjny następuje w sytuacjach określonych w art.145 § 1 p.p.s.a. Stosownie zaś do treści art. 151 p.p.s.a. w razie | |nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. |
|Z kolei zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej | |sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na| |podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. |
|Przewidziane w tym przepisie związanie wykładnią prawa dotyczy zarówno oceny w zakresie przepisów materialnoprawnych, jak i norm | |postępowania. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa istnieje tylko wówczas, | |gdy stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy zmienił się tak istotnie, że nie mają do niego zastosowania przepisy | |interpretowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, a ponadto w przypadku zmiany stanu prawnego po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu | |Administracyjnego (zob. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 191). | |Stanowisko takie jest również prezentowane w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym. I tak w wyroku z dnia 14 maja 2009 r. Wojewódzki Sąd| |Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że,,Wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu | |Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku | |ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa | |odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, | |po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny." LEX nr 503177 |
|Odnosząc przywołane wyżej unormowania do realiów rozpatrywanej sprawy, orzekający ponownie w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd | |Administracyjny w Warszawie został związany wykładnią wyrażoną w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2011| |r. (II OSK 260/10), albowiem w okolicznościach tej sprawy nie zaistniały wymienione wcześniej przesłanki umożliwiające odstąpienie od | |oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tego powodu wszystkie rozważania na temat legalności zaskarżonej | |decyzji muszą być rozpatrywane w oparciu o stanowisko wyrażone przez Sąd wyższej instancji. |
|W uzasadnieniu wyroku kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że postępowanie organów administracji zostało przeprowadzone z | |naruszeniem podstawowych zasad procedury administracyjnej określonych w art. 7, 77 i 80 kpa. Organy nie ustaliły w sposób pełny stanu | |faktycznego a rozpatrzenie materiału dowodowego nie może być uznane za wyczerpujące. Z akt sprawy wynika (w tym ze skargi), że oprócz| |ocenianej przez organy dokumentacji ważnej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istnieje cała grupa dowodów nieuwzględnionych przez | |organy w toku postępowania a mających istotne znaczenie w sprawie. W toku postępowania sądowego ustalono, że w związku ze stwierdzeniem| |istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu został sporządzony projekt zamienny. Została też wykonana inwentaryzacja powykonawcza. | |Poza tym została wydana decyzja przez Wojewodę [...] z dnia [...] listopada 2007 r. Analiza tej decyzji prowadzi do wniosku, że w części | |może ona obejmować zakres robót określonych decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Dopiero analiza pełnego materiału dowodowego (łącznie ze | |wskazanymi powyżej) pozwoli na udzielenie odpowiedzi czy i w jakim zakresie dokonano odstąpienia od zatwierdzonego projektu | |budowlanego.
Porównanie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r. i z [...] lipca 2007 r. odpowie na pytanie czy ich zakres się | |nie pokrywa, chociażby częściowo a jeśli tak to czy mogło to mieć wpływ na wynik kontroli i wymierzenie inwestorowi grzywny. | |W świetle tych okoliczności podzielając w całości zapatrywania Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać, że postanowienia organów| |obu instancji zapadły z pominięciem dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy co stanowi naruszenie art. 7, 77 i 80 kpa. Uchybienie | |to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. |
|Należy przy tym wskazać, że sądy administracyjne nie ustalają stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia, nie zastępują| |one bowiem organów administracji w merytorycznym załatwieniu sprawy. W związku z tym rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie mógł, w | |oparciu o zgromadzony materiał dowodowy ustalać stanu faktycznego. |
|W tej sytuacji uznając, że nie zachodzi konieczność przeprowadzania postępowania dowodowego w znacznej części a jedynie ocena dowodów, | |które zostały zgromadzone w sprawie Sąd orzekł o uchyleniu postanowienia II instancji. |
|Odnosząc się do innych zarzutów zawartych w skardze należy wskazać, że zarzut naruszenia art. 7 kpa w zw. z art. 59f ust. 6 Prawa | |budowlanego polegającego na wydaniu postanowienia o nałożeniu grzywny przed wydaniem decyzji o odmowie pozwolenia na użytkowanie, w | |ocenie Sądu nie jest zasadny. W żadnej mierze nie można uznać, że skarżący uprawdopodobnił, iż inna kolejność rozstrzygnięć mogła mieć | |wpływ na treść postanowienia. Oczywiście bezzasadnym jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Nie wdając się w szerszą polemikę | |ze skargą należy wskazać, że o powadze rzeczy osądzonej możemy mówić jedynie w sytuacji wcześniejszego ostatecznego rozstrzygnięcia | |sprawy będącej przedmiotem kolejnego postępowania. Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że jeśli można mówić o | |zarzucie określonym w art. 156 § 1 pkt 3 kpa to jedynie w stosunku do decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. a w żadnym razie wobec | |decyzji wcześniejszej z [...] lipca 2007 r. |
|Nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia wskazać należy, że organ odwoławczy zobowiązany będzie dokładnie ustalić stan faktyczny | |sprawy i w sposób wyczerpujący ocenić materiał dowodowy i rozstrzygnąć o zasadności nałożenia kary. |
|Z tych wszystkich względów, Sąd biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit.c związku z art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 i 2 | |wyroku. |
|O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., jak w punkcie 3 wyroku. |