Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] czerwca 2006r. nr [...] Prezydent Miasta [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000r nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...] lipca 2005r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla Parafii Rzymsko-Katolickiej [...] przy ul. [...] w [...] reprezentowanej przez Ks. Proboszcza M. D., dotyczący rozbudowy cmentarza na dz. ewid. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...].
Podjęcie takiej decyzji organ uzasadnił tym, że załączony do wniosku projekt jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia, został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Projekt jest zgodny z warunkami zabudowy i przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a inwestor złożył wymagane oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Organ podkreślił, że wbrew twierdzeniom odwołujących się przedmiotowa inwestycja nie jest ujęta w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 z późn. zm.).
Ponadto organ wskazał, że inwestor wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na rozbudowę cmentarza w dniu [...] lipca 2005r, przedkładając dla przedmiotowej inwestycji decyzję Prezydenta miasta [...] z dnia [...] lipca 2003r., nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
W wyniku rozpatrzenia odwołań od decyzji z dnia [...] czerwca 2006r. nr [...] Prezydenta Miasta [...] o pozwoleniu na budowę, zapadła zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazał, że w dniu składania wniosku o pozwolenie na budowę inwestor posiadał prawomocną decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2003r, o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Wojewoda [...] wskazał, że planowana lokalizacja cmentarza nie kolidowała z Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], obowiązującym w dniu wydania w/w. decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ obowiązywał on do 31 grudnia 2003r. Podkreślono, iż obecnie tj. od dnia 1 stycznia 2004r. nie obowiązuje dla przedmiotowego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który zawierałby inne ustalenia w odniesieniu do tego terenu i mógłby podważać wiążącą moc ustaleń zawartych w ww. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia [...] lipca 2003r.
Organ II instancji nie zgodził się również z zastrzeżeniami skarżących odnośnie braku przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. Ocena taka nie była, bowiem wymagana przepisami prawa. Przedmiotowa inwestycja nie jest ujęta w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, 2573 ze zm.). Dodatkowo organ zaznaczył, że z ustaleń zawartych w w/w. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] także nie wynika, żeby inwestor zobowiązany był sporządzić raport o oddziaływaniu na środowisko.
Organ odwoławczy stwierdził, że inwestor dołączył do wniosku oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz kompletny i wykonany przez uprawnione osoby projekt budowlany, wymagane opinie m.in. opinię sanitarną Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2004r., a zawarte w niej warunki dotyczące zachowania stref ochronnych od granicy cmentarza do istniejącej zabudowy zostały spełnione.
Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Wojewody [...] wnieśli R. B. (sygn. akt VIISA/Wa 1172/07) oraz T. G. (sygn. akt VIISA/Wa 1276/07). Skarżący podnieśli, że rozpoczęcie przez inwestora procesu budowlanego na podstawie zaskarżonej decyzji pozbawi ich prawa racjonalnego korzystania z nieruchomości stanowiących ich własność. Stwierdzili, że w swoich planach mają rozpoczęcie inwestycji polegających na wybudowaniu domów mieszkalnych, nie będą jednak w stanie realizować tych inwestycji, skoro nieruchomość nie ma możliwości podłączenia do sieci wodociągowej. Zaskarżonej decyzji, skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego:
art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca Prawo budowlane (Dz. U. 03.207.2016 z późn. zm.) oraz art. 144 kc przez to, że organ administracyjny udzielił pozwolenia na budowę ze strefą sanitarną wkraczającą w głąb działki i nie rozważył jej w kontekście przepisów kodeksu cywilnego tj. art. 140 i 144, lekceważąc tym samym interes prawny skarżącego oraz konstytucyjne przepisy o ochronie prawa własności;
art. 1 ust. 3 oraz art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. 00.23.295 z póź. zm.) gdyż w/w. norma zezwala na budowę cmentarzy jedynie na terenie przeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, § 1 oraz § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U 59.52.315), gdzie strefa ochronna określona została, na co najmniej 150 metrów od zabudowań mieszkalnych oraz studzien służących do czerpania wody, gdy sąsiadujące nieruchomości nie posiadają sieci wodociągowej.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o ich oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 10 marca 2008r. zarządził połączenie sprawy VII SA/wa 1276/07 ze sprawą VII SA/Wa 1172/07 na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.). Obie skargi zostały rozpoznane w niniejszej sprawie pod sygnaturą akt - VII SA/Wa 1172/07. Wyrokiem z dnia 10 września 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną imieniu T. G. wniósł jego pełnomocnik pr. P. O.. Zarzucił naruszenie przepisów:
- 1. prawa materialnego przez:
a/ błędną wykładnię:
* art. 40 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
* art. 3 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, b/ niewłaściwe zastosowanie:
* art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego,
- - art. 50 ust. 1 i art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
- - art. 3 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych,
- 2. naruszenie przepisów postępowania:
- - art. 123 (1 kpa w zw. z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego,
- - art. 133 (1 ppsa.)
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono w szczególności, że z materiałów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, iż dla danego terenu nie został uchwalony nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego po utracie mocy obowiązującej planu poprzedniego. Brak planu w dacie orzekania o pozwoleniu na budowę pozostaje w sprzeczności z wymogiem, aby cmentarz był lokalizowany na terenie objętym planem. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, którą powołano w sprawie, nie mogła stanowić podstawy wydania decyzji przez organ architektoniczno-budowlany, skoro wygasł plan, na podstawie którego została wydana. Taki stan rzeczy powinien ocenić organ na podstawie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Istotne jest w sprawie, że art. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych stanowi lex specjalis do art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przewidując budowę cmentarza a w tym także jego rozbudowę, na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast zaskarżoną decyzję wydano dla terenu, dla którego nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Przeprowadzenie procedury planistycznej ma związek z kwestią zapewnienia zachowania interesu podmiotów, których interesu prawnego uchwalenie planu dotyczy, a także zapewnia udział społeczeństwa. Niewłaściwe jest też stanowisko Sądu I instancji dotyczące znaczenia w sprawie rozporządzenia wykonawczego do ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł inwestor, wnosząc o oddalenie tej skargi, jako nie opartej na usprawiedliwionych podstawach.
W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 marca 2010 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, że z przepisów ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych z dnia 31 stycznia 1959 r. (Dz. U. tekst jednolity Nr 47, poz. 298 ze zm.) nadal obowiązującej, budowa nowego cmentarza jak i rozbudowa istniejącego już cmentarza może mieć miejsce wyłącznie na terenie przewidzianym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że dla tego zamierzenia budowlanego plan jest obowiązkowy, a więc nie możliwa jest realizacja inwestycji jedynie na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, nawet jeśli została wydana w czasie obowiązywania planu i nie została usunięta z obrotu prawnego. Decyzja ta deklarowała zgodność wniosku inwestora z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który to plan pozostawał w obrocie prawnym w dacie jej wydania, jednakże już podczas rozstrzygania wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę już nie istniał.
Jednocześnie gmina nie zdecydowała się na objęcie danego terenu nowym planem, to jest nie podjęto uchwały o sporządzeniu nowego planu, nie przeprowadzono postępowania planistycznego i w konsekwencji nie doszło do uchwalenia kolejnego planu, który umożliwiałby realizację inwestycji, dla której z woli ustawodawcy plan jest obowiązkowy. Udzielenie pozwolenia na rozbudowę cmentarza musi być poprzedzone uchwaleniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powinno dojść do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę a akceptujący nieprawidłową decyzję wyrok Sądu I instancji winien być uchylony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
Z kolei zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Przewidziane w tym przepisie związanie wykładnią prawa dotyczy zarówno oceny w zakresie przepisów materialnoprawnych, jak i norm postępowania. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa istnieje tylko wówczas, gdy stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy zmienił się tak istotnie, że nie mają do niego zastosowania przepisy interpretowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, a ponadto w przypadku zmiany stanu prawnego po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. J. P. Tamo: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 191). Stanowisko takie jest również prezentowane w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym. I tak w wyroku z dnia 14 maja 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że "Wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny." LEX nr 503177
Odnosząc przywołane wyżej unormowania do realiów rozpatrywanej sprawy, orzekający ponownie w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie został związany wykładnią wyrażoną w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2010 r. (II OSK 574/09), albowiem w okolicznościach tej sprawy nie zaistniały wymienione wcześniej przesłanki umożliwiające odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tego powodu wszystkie rozważania na temat legalności zaskarżonej decyzji muszą być rozpatrywane w oparciu o stanowisko wyrażone przez Sąd wyższej instancji.
W uzasadnieniu wyroku kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż decyzja o warunkach zabudowy deklarująca zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nieistniejącego w chwili rozpoznawania sprawy nie może odnieść pozytywnego skutku w postaci wydania pozwolenia na rozbudowę cmentarza. Decyzja ta chociaż nie wyeliminowana z obrotu prawnego w istocie stała się bezprzedmiotowa. Udzielenie pozwolenia na rozbudowę cmentarza musi poprzedzać uchwalenie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a inwestycja musi być zgodna z zapisami tego planu (obowiązującego w dacie wydawania decyzji).
W tej sytuacji należy uznać, że udzielenie pozwolenia na rozbudowę cmentarza w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, wydaną na podstawie nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było nieprawidłowe a tym samym decyzje organów zostały wydane z naruszeniem prawa. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 ppkt a p.p.s.a orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie w pkt. 2 wyroku oparto na podstawie art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd postanowił na mocy art. 200, art. 205 § i art. 209 p.p.s.a.