Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2022 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") art. 88a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351, z późn. zm, dalej: "p.b.") po rozpatrzeniu zażalenia Starosty K. na postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2022 r., znak: [...], w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 14.000 zł w związku z niewydaniem w terminie 65 dni decyzji z [...] grudnia 2021 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę, przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami: wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania i elektryczną na działce nr ewid. [...] w miejscowości S. P., gmina Ł. - uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wysokości nałożonej kary i ustalił wysokość kary na 13.500 zł.
Z akt postępowania administracyjnego wynika, że po rozpatrzeniu ponaglenia B. S. (dalej: "inwestor") na bezczynność Starosty K., Wojewoda [...] postanowieniem z [...] listopada 2021 r., stwierdził, że Starosta K. dopuścił się bezczynności w sprawie rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na budowę i wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 5 stycznia 2022 r. Następnie Wojewoda [...] postanowieniem z [...] lutego 2022 r., znak: [...], nałożył na Starostę K. karę pieniężną w wysokości 14.000 zł w związku z niewydaniem w terminie 65 dni decyzji z 13 grudnia 2021 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę, przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami: wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania i elektryczną na działce nr ewid. [...] w miejscowości S. P., gmina Ł..
Zażalenie na postanowienie Wojewody [...] wniósł Starosta K.. W wyniku jego rozpatrzenia GINB uchylił postanowienie w części dotyczącej wysokości nałożonej kary i ustalił wysokość kary na 13500 zł.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie ma na celu ocenę terminowości podejmowania przez organ formalnych czynności w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Poprzez wprowadzenie w art. 35 ust. 6 p.b. instytucji dyscyplinującej organy administracji architektoniczno-budowlanej, ustawodawca dąży do przeciwdziałania przewlekłości w załatwianiu spraw przez te organy oraz respektowania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.
GINB wyjaśnił, iż w świetle art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, w przypadku gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji - organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Z kolei przepis art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego określa, że do ww. terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu.
W odniesieniu do zarzutów organ II instancji, powołując się na orzecznictwo, wskazał, że długi okres rozpoznawania wniosku nie usprawiedliwiają przyczyny takie jak niedowład organu spowodowany zbyt małą obsadą kadrową w stosunku do znacznej liczby wpływających spraw. GINB podkreślił również, że termin określony w art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b. stanowi gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku bez zbędnej zwłoki. Organ wyjaśnił, że przy wymierzaniu kar za przekroczenie 65 dniowego terminu do wydania pozwolenia na budowę, organ administracji publicznej nie może kierować się innymi przesłankami, niż określone w art. 35 ust. 6 i 8 p.b.
Organ II instancji dokonując oceny działań podejmowanych przez Starostę K. zauważył, że pierwszą czynność, jaką było zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania z 23 listopada 2021 r. - Starosta K. podjął dopiero w 89 dniu po wpływie wniosku do organu. Powyższe nie stanowi o respektowaniu przez Starostę K. ogólnej zasady szybkości postępowania administracyjnego w analizowanym przypadku. Wcześniejsze podjęcie przez Starostę K. przewidzianych prawem działań, związanych z rozpatrzeniem złożonego wniosku, mogłoby uchronić ten organ przed zwłoką i karą pieniężną wymierzoną w trybie art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b.
W wyniku przeprowadzonej analizy akt sprawy, GINB stwierdził, że całe postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę w analizowanym przypadku trwało 109 dni. Po odjęciu od tego okresu 65 dni wynikających z art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b., 14 dni (tj. okres od 29 listopada 2021 r. do 13 grudnia 2021 r.) w związku z wezwaniem inwestora do uzupełnienia braków materialnych oraz 3 dni, a nie jak wskazał Wojewoda [...]2 dni, wynikającego z przesunięcia terminu z soboty na wtorek (109 - 65 - 14- 3 = 27), należy uznać, że w przedmiotowej sprawie doszło do 27 - dniowego przekroczenia terminu, a nie, jak ustalił Wojewoda [...] 28 - dniowego. W rezultacie 27 - dniowe przekroczenie skutkuje, zgodnie z treścią art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b., karą pieniężną w wysokości 13.500 zł.
Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Starosta K., wnosząc o uchylenie postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2022 r. jak i poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2022 r. Skarżący zarzucił niewłaściwe zastosowanie w tej sprawie przepisu art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego z uwagi na pominięcie przywołanych art. 35 ust. 8 ustawy przyczyn niezależnych od organu. W uzasadnieniu skargi wskazano, że opóźnienie w procedowaniu przedmiotowego wniosku nie było spowodowane celowym działaniem organu administracji architektoniczno - budowlanej, ale obiektywnymi, niesprzyjającymi, utrzymującymi się długotrwale okolicznościami. Nie było ono również skutkiem lekceważenia przez organ obowiązujących przepisów, czy braku świadomości ciążących na nim obowiązków, ale wynikiem m. in. rekordowego wzrostu ilości składanych wniosków o pozwolenie na budowę.
Znaczny przyrost liczby wniosków przy jednoczesnym osłabieniu kadrowym (spowodowanym m. in. absencją pracowników przebywających na kwarantannie w celu zapobiegania rozprzestrzeniania się koronawirusa oraz absencją pracowników związaną z opieką nad dziećmi w związku z zamknięciem z powodu COVID-19 żłobka/przedszkola/szkoły) spowodowały piętrzenie się liczby spraw oczekujących na rozpatrzenie, powodując tym samym zakłócenia płynności prowadzonych postępowań i opóźnienia w podejmowanych czynnościach administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329 – zwanej dalej p.p.s.a.), sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie GINB z [...] kwietnia 2022r. listopada 2019 r. o charakterze reformatoryjnym - uchylające postanowienie organu I instancji i orzekające co do istoty poprzez nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za nieuzasadnioną zwłokę w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.
Zdaniem Sądu orzeczenie to nie narusza prawa; poprzedzone zostało poczynieniem prawidłowych i wyczerpujących ustaleń, opiera się nadto na prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego znajdujących w tej sprawie zastosowanie. Stąd też Sąd nie znalazł podstaw do wyeliminowania tego orzeczenia z obrotu prawnego; jednocześnie uznał, że oceny tej nie zmieniają zarzuty skargi.
Na wstępie wskazać należy, że podstawę prawną zaskarżonego (i poprzedzającego go) postanowienia stanowi art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351, z późn. zm).
Zważyć więc należy, że zgodnie z tym przepisem w przypadku, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji - organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Przy czym, w myśl art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu.
Nałożony w przytoczonym przepisie obowiązek wydania w 65 - dniowym terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Nadto, określenie ustawowego terminu, w którym organ powinien zakończyć postępowanie i rozstrzygnąć w przedmiocie pozwolenia na budowę, ma stanowić gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym czasie.
Zatem, wniosek złożony w tym przedmiocie powinien być załatwiony bez zbędnej zwłoki, czyli takiej, która wynika: z nieuzasadnionych odstępów czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami dokonywanymi przez organ, błędnych działań organu powodujących przewlekłość postępowania lub stanu całkowitej bezczynności organu. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej, pomimo podejmowanych, przewidzianych prawem działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Do takich przypadków odnosi się cyt. powyżej art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane. Przy czym, do czynności, o jakich mowa w ust. 8 art. 35, nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), zawiadomienie tych stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, jak też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4 k.p.a., art. 79 § 2 k.p.a., art. 81 k.p.a.) ani też czynności związanych z ustaleniem stron postępowania (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1765/10).
Są to bowiem czynności konieczne do dopełnienia w każdym postępowaniu administracyjnym i mieszczą się one w maksymalnym czasie postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego wyznaczonym na 65 dni. Okres niezawinionej zwłoki, który należy odliczyć od ustawowego terminu załatwienia wniosku o pozwolenie na budowę, stanowi natomiast czas od dnia nałożenia obowiązku uzupełnienia jego braków na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, do momentu upływu wyznaczonego terminu na ich uzupełnienie albo wcześniejszego ich uzupełnienia. Wskazana regulacja prawna dotycząca nałożenia kary finansowej za nieterminowe wydanie decyzji ma charakter kompletny.
Stosunek administracyjnoprawny pomiędzy inwestorem wnioskującym o wydanie pozwolenia na budowę a organem właściwym do wydania takiego pozwolenia (starostą), jest stosunkiem pomiędzy podmiotem niepodporządkowanym administracyjnie a organem administracji publicznej należącym do aparatu państwowego. Natomiast stosunek pomiędzy organem właściwym do wydania pozwolenia na budowę (starostą) a organem wyższego stopnia (wojewodą), jest stosunkiem wynikającym z hierarchicznej budowy organów administracji publicznej, jest stosunkiem wewnętrznym o charakterze nadzorczym i wzajemne relacje pomiędzy tymi organami wynikają z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 17 k.p.a.) albo z przepisów o charakterze ustrojowym (ustawy szczególne), w tym przypadku z art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego.
Wszystkie powyżej przedstawione argumenty przemawiają więc za tym, że stanowiąc przepisy art. 35 ust. 6, 7 i 8 Prawa budowlanego, w sprawach wymierzania kary pieniężnej organowi za zwłokę w wydaniu pozwolenia na budowę, z uwagi na charakter tego postępowania, ustawodawca chciał stworzyć odrębną od k.p.a. regulację prawną.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że organ II instancji dokonał prawidłowej oceny; słusznie orzekł o konieczności zastosowania ww. art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane; słusznie też stwierdził, że kara orzeczona w I instancji wymaga "zmniejszenia".
Zasadnie organy przyjęły, że wniosek B. S. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę został złożony w dniu 26 sierpnia 2021r. Dopiero po upływie 89 dni bo 23 listopada 2021r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, a następnie w dniu 29 listopada 2021r. wydał postanowienie wzywające inwestora do uzupełnienia dokumentacji projektowej, która została uzupełniona w dniu 9 grudnia 2021r.
Inwestor w dniu 16 listopada 2021r. skierował do organu I instancji ponaglenie, które zostało w dniu 24 listopada 2021r. przekazane do Wojewody [...].
Starosta K. decyzją z dnia [...] grudnia 2021r. Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę.
Zatem słusznie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że całe postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę w analizowanym przypadku trwało 109 dni. Po odjęciu od tego okresu 65 dni wynikających z art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, 14 dni (tj. okres od 29 listopada 2021 r. do 13 grudnia 2021 r.) w związku z wezwaniem inwestora do uzupełnienia braków materialnych oraz 3 dni, wynikającego z przesunięcia terminu z soboty na wtorek (109 - 65 - 14- 3 = 27), należy uznać, że w przedmiotowej sprawie doszło do 27 - dniowego przekroczenia terminu na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W rezultacie 27 - dniowe przekroczenie skutkuje, zgodnie z treścią art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, karą pieniężną w wysokości 13.500 zł.
Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnienia wymaga, że w związku z rozprzestrzenianiem się na terytorium Rzeczypospolitej Polski zakażeń i choroby COVID-19, na mocy ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 568, dalej: "ZmKoronawirusU"), która weszła w życie 31 marca 2020 r., dokonano wstrzymania rozpoczęcia oraz zawieszenia biegu wskazanych w art. 15zzr i art. 15zzs KoronawirusU terminów prawnoadministracyjnych (zarówno materialnych - art. 15zzr ust. 1, jak i proceduralnych - art. 15zzs ust.
1) na - pierwotnie - okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie z art. 15zzs ust 10 ppkt 2 organom lub podmiotom prowadzącym odpowiednio postępowanie lub kontrolę nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Przepisy art. 15zzr i art. 15zzs KoronawirusU zostały uchylone na mocy ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. W myśl art. 15 zzt KoronawirusU, przepisów statuujących ww. wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu terminów nie stosowało się do terminów związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 oraz wywołanych nią sytuacji kryzysowych. Ocena spełnienia tych przesłanek wyłączających wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu wskazanych w art. 15zzr ust. 1 i art. 15zzs ust. 1 KoronawirusU terminów miała wynikać z każdorazowej oceny charakteru danej sprawy oraz biegnących w związku z tą sprawą terminów, tj. czy rzeczywiście są one (lub były) związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 oraz wywołanych nimi sytuacjami kryzysowymi. Stan epidemii w związku z zakażeniem COVID-19 wprowadzono rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii i obowiązuje on w okresie od 20 marca 2020 r. do odwołania. W myśl ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, wskazane w art. 15zzr ust. 1 i art. 15zzs ust. 1 KoronawirusU terminy biegnące w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 31 marca 2020 r., tj. 31 marca 2020 r., uległy zawieszeniu od 31 marca 2020 r., natomiast te z tych terminów, które miałyby rozpocząć swój bieg po 31 marca 2020 r., biegu tego nie rozpoczęły. Przepisy statuujące zawieszenie oraz wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminów zostały ostatecznie uchylone jeszcze przed odwołaniem stanu epidemii. Powyższe nastąpiło na mocy ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. [...] W konsekwencji należy wskazać, że wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu terminów zgodnie z art. 15zzs KoronawirusU miało miejsce w okresie od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. (zob. A. Jaskułowska, adw. Mariusz Rypina, prof. dr hab. Marek Wierzbowski w: Zmiany w KPA i PPSA wynikające z regulacji COVID-19 Komentarz red. prof. zw. dr hab. Roman Hauser, prof. zw. dr hab. Marek Wierzbowski, Warszawa 2020, s.13 i 14).
Ponownie więc przypomnienia wymaga, że wniosek o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę został złożony w dniu 26 sierpnia 2021r., tak więc Starosta K. nie może skutecznie powołać się na regulacje powyższej opisane jako usprawiedliwienie dla zwłoki w wydaniu decyzji.
Okoliczności związane natomiast z prawidłowym funkcjonowaniem urzędu w sytuacji wzmożonej ilości składanych wniosków o pozwolenie na budowę czy też problemy kadrowe jako przyczyny pozaprawne nie mogą być brane pod uwagę w niniejszym postępowaniu jako argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.