Uzasadnienie
W dniu [...] października 2004 r. Starosta [...] decyzją nr [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia dla R. G. na budowę budynku zakładu wypieku ciast domowych na działce nr rew. [...] obr. [...] w R. przy ulicy N. W uzasadnieniu wskazał między innymi, iż inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy R., który w miejscu mającej powstać inwestycji przewiduje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem realizacji obiektów usługowych o uciążliwości nie przekraczającej granic działki budowlanej. Organ I instancji podniósł, że projekt budowlany jest zgodny z wymaganiami higienicznymi i zdrowotnymi, ochrony przeciwpożarowej, jest kompletny i posiada niezbędne uzgodnienia i opinie.
Odwołania od powyższej decyzji złożyli K. W., A. G. oraz Z. O. właściciele sąsiadujących z terenem inwestycji nieruchomości podnosząc, iż decyzja o pozwoleniu na budowę narusza warunki określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy R., który to w danym rejonie dopuszcza jedynie realizację obiektów usługowych o uciążliwości nieprzekraczającej granic działki budowlanej. Natomiast zdaniem odwołujących się planowana inwestycja nie jest działalnością usługową a produkcyjną. W uzasadnieniu wskazano też, że inwestor tak kosztownej inwestycji nie będzie prawdopodobnie przestrzegał rygorystycznych warunków pozwolenia, takich jak ograniczenie produkcji do 100 kg dziennie i 5 ton rocznie, ograniczenie czasu produkcji od godz. 900 do godz. 1700. Ponadto odwołujący się podnieśli szereg zastrzeżeń dotyczących mapy projektowej zagospodarowania terenu wraz z projektowanym zakładem, drogami dojazdowymi, ciągami pieszymi oraz zielenią izolacyjną..
Wojewoda [...] w dniu [...] stycznia 2005 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołań A. G., K. W. i Z. O. od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] października 2004 r., umorzył postępowanie odwoławcze w przedmiocie w/w decyzji Starosty [...].
W uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji wskazał, iż odwołującym się nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu obowiązującego w tym zakresie prawa, jako, że zgodnie z art. 28 § 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, a odległości projektowanej inwestycji od granic działek odwołujących jest zgodna z przepisami prawa budowlanego.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Z. O., wnosząc o zbadanie przebiegu całego procesu administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na budowę zakładu produkcyjnego w R. przy ulicy N. W uzasadnieniu wskazał on, iż z niezrozumiałych mu względów odebrano mu uprawnienia przynależne stronie. Ponadto stwierdził, iż wielkie kontrowersje wzbudza dokumentacja projektowa, w szczególności zatajenie niektórych danych i parametrów projektowych takich jak "nadmetraż" budynku mieszkalnego oraz oznaczenie jako terenów zielonych obszaru będącego w rzeczywistości dojazdem do garażu. W związku z czym nastąpiło zafałszowanie stanu faktycznego. Ponadto skarżący powołał się na fakt, iż organy zarówno I jak i II instancji w ani jednym przypadku nie odniosły się bezpośrednio do jego uwag i zastrzeżeń.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art.145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły wobec czego skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sąd stwierdza, iż zgodnie z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Należy zatem zauważyć, iż zadaniem uzasadnienia jest przekonanie strony o prawidłowości rozstrzygnięcia. Ponadto uzasadnienie powinno umożliwić organowi nadzoru lub sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia, co ma istotne znaczenie zwłaszcza przy ocenie prawidłowości decyzji o charakterze uznaniowym (por. np. wyrok NSA OZ w Katowicach z 23 października 1998 r., I SA/Ka 225/97 - Biul.Skarb. 1999, nr 1, poz. 20; wyrok NSA z 28 lipca 1995 r., III SA 1329/94 - "Wokanda" 1996, nr 3, poz. 28).
Zgodnie z brzmieniem art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Należy wskazać, iż organ narusza prawo nie tylko w wypadku wadliwej oceny prawnej stanu faktycznego, wadliwego zastosowania prawa, ale także wtedy, gdy prawidłowo zastosuje prawo do wadliwie ustalonego stanu faktycznego. Niezgodne z prawdą ustalenie stanu faktycznego prowadzi w postępowaniu do naruszenia prawa. Warunkiem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego jest nie tylko ustalenie faktów zgodnie z rzeczywistością, ale również prawidłowa ocena prawna wszystkich prawotwórczych w danej sprawie faktów. Fakt prawotwórczy musi być ustalony w taki sposób, który może przekonać każdego prawidłowo myślącego człowieka o bycie danego faktu.
Art. 77 § 1 k.p.a. stwierdza, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Z treści w/w artykułu wynika konieczność ustosunkowania się przez organ do wszystkich dowodów zebranych w sprawie.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, iż lakoniczne uzasadnienie organu, iż odwołującym się nie przysługuje przymiot strony, ponieważ działki ich nie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, bowiem odległość inwestycji od w/w działek jest zgodna z przepisami prawa budowlanego, poparte zacytowanym art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), nie spełnia przesłanek zawartych w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie organu odwoławczego powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję, co w niniejszym przypadku, wobec tak ubogiej argumentacji organu jest niemożliwe.
Zauważyć trzeba, iż zgodnie z brzmieniem art. 3 Prawa budowlanego za obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Komentarz prawa budowlanego Edwarda Radziszewskiego, (Wydawnictwa Prawnicze Lexis Nexis Warszawa 2004 teza 7 do art. 3 pkt 20 str. 20-21) jako przykłady terenu wyodrębnionego na podstawie odrębnych przepisów wskazuje obszary ograniczonego użytkowania w rozumieniu art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 115, poz.1229 ze zm.) otulina obszaru chronionego na podstawie przepisów o ochronie przyrody, strefy ochronne ujęć wody itp.
Zważywszy, iż poza w/w nielicznymi wyjątkami nie zostały wyznaczone obszary oddziaływania obiektu budowlanego, opierając się na powyższym przepisie należałoby przyjąć, iż stroną w postępowaniu o pozwoleniu na budowę byłby wyłącznie inwestor.
Trzeba stwierdzić, iż taki pogląd jest nie do przyjęcia. Wynikałoby z niego bowiem, iż obszary oddziaływania obiektu w praktyce dotyczyć będą jedynie inwestycji ujętych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 września 2002r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 1490).
W pewnych przypadkach natomiast każda inwestycja może powodować negatywne skutki dla właścicieli sąsiednich nieruchomości np. poprzez ograniczenie możliwości zabudowy ich działki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, iż za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar określany dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. W każdym przypadku do organów administracji architektoniczno – budowlanej, zaś należy zakreślenie tego obszaru i wskazanie stron tego postępowania. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego.
Organ I instancji, jak sam stwierdził w uzasadnieniu przeanalizował obawy i zastrzeżenia K. W., A. G. oraz Z. O. i wydał na tej podstawie postanowienie zobowiązujące inwestora do wykonania określonych czynności. Należy więc stwierdzić, iż rozpatrując kwestie merytoryczne zawarte w złożonych pismach, Starosta [...] uznał odwołujących za strony w prowadzonym przez niego postępowaniu.
Wojewoda [...] w swojej decyzji odmówił w/w osobom praw strony, powołując się na treść art. 28 prawa budowlanego.
Należy wskazać iż, organy administracji nie ustaliły w niniejszej sprawie obszaru oddziaływania planowanej inwestycji co stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. Brak ustalonego obszaru oddziaływania, skutkował tym, iż w uzasadnieniu organu II instancji zabrakło wskazania faktów, na których oparł się on wydając decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego.
Podkreślić trzeba, iż kwestionowana decyzja dotyczy pozwolenia na budowę zakładu wypieku ciast domowych. Emisje zapachów, hałas pracujących maszyn nie muszą być w takiej sytuacji ograniczone do terenu działki inwestora a więc mogą mieć również wpływ na obszar oddziaływania planowanej inwestycji.
Na marginesie należy zauważyć, iż organy architektoniczno-budowlane nie rozważyły czy inwestycja stanowi zakład produkcyjny, czy też zakład ten mieści się w ramach działalności usługowej. Kwestia ta jest o tyle istotna, iż działalność produkcyjna pozostawałaby w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na co wskazywali odwołujący w środkach odwoławczych od decyzji organu I instancji.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.
Na podstawie art. 152 w/w ustawy stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.