Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zajmował się już sprawą zarzucanej przez T. B. bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. polegającej na braku wyegzekwowaniu wydanej przez niego decyzji z [...] grudnia 2003 r. nr [...].
Sąd postanowieniem z dnia 29.3.2011r. w sprawie o sygn. akt VII SAB/Wa 183/10, odrzucił skargę T. B. na bezczynność PINB w P. w omawianym zakresie.
W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd wskazał, że pismem z dnia 15 września 2010 r. T. B. wniosła skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Skarżąca wskazała na wieloletnią zwłokę organu w załatwieniu sprawy dotyczącej odprowadzania wód opadowych z posesji przy ul. [...] w P. i zalewania jej nieruchomości. Skarżąca podniosła również, że Burmistrz Miasta i Gminy P., zobowiązany przez PINB w P. do wykonania określonych obowiązków, uchyla się od nich, a PINB w P. jako wierzyciel nie podejmuje żadnych działań egzekucyjnych.
Sąd badając dopuszczalność rozpoznawanej wówczas skargi wskazał na przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.).
Stosownie do art. 6 § 1 i 1a tej ustawy, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel (podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku) powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych (§ 1). Natomiast, na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu tych czynności służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia, zaś na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie (§ 1a), a w dalszej kolejności - stosownie do art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. - skarga do sądu administracyjnego.
W kontekście tej regulacji Sąd podkreślił, że przepisem art. 6 § 1a wprowadzono samoistną (niezależną od rozwiązania polegającego na skardze na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), możliwość złożenia skargi na bezczynność, polegającą na niepodejmowaniu przez wierzyciela czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku.
W przypadku takiej skargi organ wyższego stopnia (odmiennie niż w art. 37 k.p.a.) ma obowiązek ustosunkować się do niej w formie postanowienia, które jest zaskarżalne. Ustawodawca wprowadził szczególny tryb kwestionowania bezczynności w postępowaniu egzekucyjnym.
Skarga na bezczynność organu egzekucyjnego (wierzyciela) może zatem dotyczyć jedynie niewydania przez ten organ postanowienia (o charakterze zaskarżalnym, takiego jak przewidziano w ww. art. 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).
Dlatego w świetle art. 3 § 2 pkt 3 i 8 p.p.s.a. oraz art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Sąd uznał, że nie jest dopuszczalna skarga na bezczynność organu egzekucyjnego polegającą na niepodejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. W tym zakresie służy skarga do organu wyższego stopnia na zasadzie art. 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Skoro rozpoznawana ówcześnie skarga na bezczynność nie dotyczyła sytuacji przewidzianej w art. 6 § 1a ww. ustawy to, a w zakresie w jakim została wniesiona nie należy do kognicji sądu administracyjnego, jest niedopuszczalna i jako taka podlegała odrzuceniu..
Jednocześnie Sąd zaznaczył, iż skarżącej przysługuje prawo złożenia skargi na bezczynność w sprawie przez nią opisanej, jednak ową skargę winna skierować do właściwego organu wyższego stopnia, czyli [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Dopiero w sytuacji bezczynności organu w załatwieniu skargi wniesionej w trybie art. 6 § 1a, czy też w przypadku wydania w tym trybie negatywnego rozstrzygnięcia (w obu instancjach, tj. po wyczerpaniu zażalenia), skarżąca może wystąpić ponownie ze skargą (ewentualnie skargą na bezczynność) do sądu administracyjnego.
Po wydaniu powyższego postanowienia skarżąca wielokrotnie zwracała się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzucając Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w P. bezczynność w sprawie niewykonania jego decyzji Nr [...] z dnia [...].12.2003r.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 16 maja 2011 r. odnosząc się do skarg T. B. (z dnia 24.03.2011r., 28.03.2011r. 30.03.2011r. 7.04.2011 r. i 19.04.2011r.), w których poruszała m.in. kwestię bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w sprawie niewykonania przez Burmistrza Miasta i Gminy P. decyzji PINB Nr [...] z dnia [...].12.2003r. – poinformował iż poruszane kwestie - wobec wcześniejszych wystąpień - były przedmiotem prowadzonego przez organ wojewódzki postępowania wyjaśniającego.
W piśmie tym organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w poprzedniej korespondencji. Wskazał, że w wyniku przeprowadzonych przez organ powiatowy w dniu 27.04.2004r. czynności kontrolnych potwierdzono wykonanie nakazanych robót. Skoro zatem organ powiatowy stwierdził wykonanie obowiązków nałożonych decyzją Nr [...], to organ wojewódzki nie ma podstaw do negowania ustaleń poczynionych przez PINB w P. T. B. nadal kierowała do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wystąpienia zawierające żądanie wydania przez ten organ postanowienia w odniesieniu do zarzutu bezczynności organu egzekucyjnego, to jest bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w sprawie niewykonania przez Burmistrza Miasta i Gminy P. decyzji PINB Nr [...] z dnia [...].12.2003r.
Wobec braku satysfakcjonującej odpowiedzi, T. B. wniosła w dniu 13 października 20011r. za pośrednictwem organu skargę na bezczynność [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przejawiającą się brakiem procesowej odpowiedzi (brakiem postanowienia z art. 6 § 1a ustawy z dnia 17.06.1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) na zarzut bezczynności wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 6 § 1a ustawy z dnia 17.06.1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r., Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) – oddalił skargę T. B. z dnia 30.08.2011r. zatytułowaną jako "wniosek o wydanie postanowienia", wniosek z dnia 3.10.2011r. o "wszczęcie postępowania administracyjnego w celu ostatecznego wyjaśnienia zaniechanej od lat sprawy niewykonania przez Burmistrza Miasta i Gminy P." oraz wszelkie inne skargi na bezczynność wierzyciela - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w sprawie niewykonania decyzji Nr [...] z dnia [...].12.2003r. nakazującej Burmistrzowi Miasta i Gminy P. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości zaistniałych w związku z realizacją zabudowy szeregowej przy ul. [...] z modernizacją ul. [...].
W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że w dniu 8.09.2011r. T. B. złożyła wniosek o wydanie postanowienia zobowiązującego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. do wyegzekwowania swojego rozstrzygnięcia Nr [...] z dnia [...].12.2003r.
Organ wskazał na przepis art. 6 § 1 a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zgodnie, z którym - na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie.
W ocenie organu wojewódzkiego zarzut bezczynności był niezasadny, gdyż postępowanie egzekucyjne nie toczy się wobec wykonania przez zobowiązanego obowiązku nałożonego decyzją Nr [...] z dnia [...].12.2003r.
Mając na uwadze powyższe [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oddalił skargę T. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.- p.p.s.a.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów (w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 a wskazanego wyżej przepisu), które w terminie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończyły postępowania stosownym aktem lub czynnością.
W przypadku skargi na bezczynność nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana opieszałością organu, czy też wiązała się z przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny być dokonane.
Zatem skarga na bezczynność jest nie tylko środkiem procesowym mającym przeciwdziałać opieszałym i przewlekłym działaniom administracji publicznej, ale umożliwia też dokonanie przez sąd administracyjny prawidłowej wykładni prawa administracyjnego wówczas, kiedy organ, prezentuje pogląd, że żadna norma ustawowa nie zobowiązuje go do działania.
Podkreślić też trzeba, że w sprawie skargi na bezczynność organu, Sąd administracyjny nie może odnosić się do kwestii mogących wpłynąć na merytoryczną treść przyszłego rozstrzygnięcia, a jedynie ocenia czy organ administracji wykonuje przewidziane prawem obowiązki polegające na podejmowaniu czynności zmierzających do załatwienia sprawy.
Przy czym bezczynność organu musi istnieć w dniu rozpoznania skargi przez Sąd administracyjny, bowiem gdy organ wyda akt lub dokona czynności po wniesieniu skargi na bezczynność, to postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe.
Jak wynika z uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. (I OPS 6/08, Lex 463487) - "Przepis art. 161 § 1 pkt 3 z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności."
W przedmiotowej sprawie, pomimo, iż w odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że "na każde pismo T. B. w powyższym zakresie, udzielane były jej odpowiedzi", sprowadzające się do wykazywania, że nie ma podstaw do egzekwowania obowiązku, skoro został on wykonany, to ewidentne jest, że w dacie wnoszenia skargi do Sądu, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pozostawał w bezczynności, bowiem nie wydał postanowienia na podstawie art. 6 § 1a ustawy z dnia 17.06.1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r., Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.).
Żądanie takie T. B. kierowała wielokrotnie (w marcu i kwietniu 20011r.) do organu II instancji, wskazując na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. polegającej na braku egzekwowaniu wydanej przez niego decyzji z [...] grudnia 2003 r. nr [...]. Żądania te miały swoje oparcie w uzasadnieniu postanowienia tut. Sąd z dnia 29.3.2011r. w sprawie o sygn. akt VII SAB/Wa 183/10.
Tym niemniej, skoro [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. na podstawie art. 6 § 1a ustawy z dnia 17.06.1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r., Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) oddalił skargę T. B. na bezczynność wierzyciela - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w sprawie niewykonania decyzji Nr [...] z dnia [...].12.2003r. (które jak wynika z oświadczenia strony złożonego na rozprawie, zostało zaskarżone), to skarga nie mogła zostać uwzględniona, a postępowanie sądowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, musiało być umorzone.