Uzasadnienie
Decyzją z [...] września 2011 r. Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej: "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze -zm.; dalej: "u.p.b.") po rozpatrzeniu odwołania J. B. (dalej: "skarżąca") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (dalej: "organ I instancji") Nr [...] z [...] czerwca 2011 r. udzielającej inwestorom – M. i A. L. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego zrealizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. B. [...] w R. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.
U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.
Decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2010 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] marca 2010 r. Nr [...] udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego zrealizowanego przed [...] czerwca 1990 r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę na działce nr ew. [...] przy ul. B. [...] w R.. Na skutek wniesionej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjnych wyrokiem z 27 stycznia 2011 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 830/10) orzekł o uchyleniu wyżej wymienionych rozstrzygnięć. Jednocześnie Sąd zobowiązał organ do ponownego rozpoznania sprawy legalności wskazanego budynku mieszkalnego oraz zbadania zgodności inwestycji z zasadami planowania przestrzennego, jak i zbadania, czy stan faktyczny sprawy wypełnia którąś z przesłanek wymienionych w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.
Decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2011 r. organ I instancji ponownie udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego zrealizowanego na działce o nr ew. [...].
Rozpatrując odwołanie skarżącej, organ odwoławczy wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z [...] września 2011 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji z [...] czerwca 2011 r. Uzasadniając wskazał, iż organ I instancji wziął pod uwagę wytyczne wynikające z wyroku Sądu z dn. 27 stycznia 2011 r. (VIII SA/Wa 830/10) oraz zgromadził konieczny materiał dowodowy. Dokonując jego analizy ustalono, że dla terenu przedmiotowej inwestycji w dacie orzekania nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także nie wydano decyzji o warunkach zabudowy. Uchwałą Rady Miejskiej w R. Nr [...] z [...] grudnia 1999 r. przyjęto natomiast studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. zgodnie z którym nieruchomość stanowiąca działkę nr ew. [...] znajduje się w strefie zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej.
Nadto organ I instancji sięgnął do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. obowiązującego w latach 1994-2003, z którego wynika, że tereny będące przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego położone były w strefie mieszkaniowej o niskiej intensywności zabudowy (MNE-1). Natomiast badania sąsiedniej zabudowy wskazują, że stanowi ona budownictwo mieszkalne oraz usługowo-handlowe. W świetle powyższego, organ odwoławczy uznał, iż przedmiotowa samowola budowlana nie spełnia przesłanki określonej w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.
Nadto nie zachodzi również okoliczność określona w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Badany obiekt budowlany służy do zaspokajania podstawowych potrzeb socjalno-bytowych życia codziennego rodziny i nie wywiera negatywnego wpływu na otoczenie, jak i nie stwarza zagrożenia dla ludzi i mienia, gdyż znajduje się we właściwym stanie technicznym i został wykonany zgodnie z zasadami sztuki budowlanej. Organ odwoławczy powtórzył, iż budynek ten nie ogranicza zabudowy działek sąsiednich. Za słuszne uznał stwierdzenie organu I instancji, iż przepisy odległościowe nie mają w tym przypadku zastosowania, gdyż odległość przedmiotowego budynku od granicy z działką nr ew. [...], jakkolwiek sprzeczna z literą prawa, powstała w wyniku późniejszego wydzielenia działki nr ew. [...] z działki nr ew. [...]. Organ odwoławczy wskazał, iż art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie zobowiązuje do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego w przypadku stwierdzenia naruszenia norm techniczno-budowlanych, w tym niezachowania odległości, lecz wymaga jednoznacznego wykazania, że w konkretnej sytuacji naruszenie prawa wywołuje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia lub niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Konkludując organ odwoławczy uznał, iż w związku z brakiem zaistnienia okoliczności wypełniających przesłanki z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. - rozstrzygnięcie organu I instancji jest zasadne i odpowiada prawu. Jednocześnie zauważył, że w sprawie nie zaistniała potrzeba nałożenia obowiązku dokonania zmian i przeróbek w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z przepisami (art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.). Wskazał także, iż stosownie do art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie jego zdatności do użytku, co niewątpliwie miało miejsce w przedmiotowym przypadku. Dlatego też uznał, iż organ I instancji w świetle dokonanych ustaleń, słusznie wydał pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalnego zrealizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. B. [...] w R., dając tym samym inwestorom możliwość zalegalizowania dokonanej samowoli budowlanej i kończąc procedurę naprawczą prowadzoną na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r.
Z ostatecznym w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięciem organu odwoławczego z [...] września 2011 r. nie zgodziła się skarżąca. Pismem z [...] października 2011 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie występując o uchylenie wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie następujący przepisów:
- 1) art. 7, art. 8, art. 9, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego w niniejszej sprawie, zaniechanie wyjaśnienia na podstawie jakich dowodów organ I instancji poczynił ustalenia, że przedmiotowy budynek został zrealizowany przed [...] czerwca 1990 r., zaniechanie poczynienia ustaleń i wyjaśnienia wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu z dn. 27 stycznia 2011 r. (VIII SA/Wa 830/10), które to uchybienia miały zasadnicze znaczenie na wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie;
- 2) art. 138 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji wobec nie wyjaśnienia przez tenże organ czasu budowy budynku mieszkalnego, zaniechania ustalenia jaki plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał w dacie realizacji obiektu oraz czy inwestorzy posiadali tytuł prawny do nieruchomości gruntowej, na której został usytuowany budynek;
- 3) art. 37, art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd, naruszenia przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: "u.p.p.s.a.").
Mając na względzie powyższą regulację Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Na wstępie zaznaczyć należy, że w rozpoznawanej sprawie zapadł prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dn. 27 stycznia 2011 r. (VIII SA/Wa 830/10), w którym Sąd wskazał określone zalecenia, jakich winny dokonać orzekające w sprawie organy administracji publicznej ponownie prowadząc postępowanie administracyjne. Zgodnie z art. 153 u.p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Prowadząc ponownie postępowanie sądowo-administracyjne Sąd orzekający w niniejszym składzie w pierwszej kolejności musi ustalić, czy orzekające organy zastosowały się do wytycznych zawartych we wskazanym wyroku z 27 stycznia 2011 r., którymi Sąd jest związany w sprawie. W wyroku tym Sąd wskazał, iż tryb postępowania w stosunku do samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych zależy od daty ich powstania.
Podniósł, iż z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że budowa budynku mieszkalnego nastąpiła przed czerwcem 1990 r. W związku z powyższym Sąd zobowiązał organ I instancji do zgromadzenia materiału dowodowego, który pozwoli na przeprowadzenie analizy, czy inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wydawania decyzji, a jeśli na tym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego to zgodnie z wytycznymi Sądu, organ winien ocenić zgodność inwestycji z zasadami planowania przestrzennego biorąc pod uwagę założenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania dla tego terenu, jeśli zostało przyjęte, lub decyzję o warunkach zabudowy oczywiście jeśli została wydana, charakterystykę zabudowań na terenach przyległych, przeznaczenie terenu w ostatnio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie to ma bowiem na celu ocenę zgodności inwestycji z ładem przestrzennym. Jednocześnie Sąd wskazał, że obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było zbadanie zaistnienia także drugiej z przesłanek wymienionych w art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.
Wbrew zarzutom skargi organy orzekające w niniejszej sprawie zastosowały i zrealizowały wytyczne zawarte w wyroku Sądu z 27 stycznia 2011 r. uchylającym poprzednio wydane zarówno [...] czerwca 2010 r., jak i [...] marca 2010 r. decyzje w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego zrealizowanego przez M. i A. małż. L. na działce nr [...] przy ul. B. [...] w R..
W uzupełnionym materiale dowodowym organy nadzoru budowlanego wykazały, iż nie zachodzą przesłanki z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. do orzekania o rozbiórce obiektu wybudowanego bez pozwolenia. Przepis ten stanowił bowiem, iż obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:
- 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub
- 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
W ocenie Sądu, organy nadzoru w szczególności wykazały, iż nie zachodzą przesłanki z zacytowanego wyżej ust. 1 art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., ponieważ w dacie orzekania obiekt budowlany znajdował się na terenie, który zgodnie ze wskazanymi w decyzji przepisami o planowaniu przestrzennym tj. zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w R. Nr [...] z [...] grudnia 1999 r. oraz zgodnie z nieobowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta R. (który obowiązywał w latach 1994-2003), stanowi teren zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej.
Zdaniem Sądu organy nadzoru budowlanego prawidłowo wykazały, iż nie zachodzą również przesłanki ze wskazanego powyżej ust. 2 art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Przedmiotowy budynek nie stwarza bowiem zagrożenia dla ludzi i mienia, gdyż znajduje się we właściwym stanie technicznym i został wykonany zgodnie z zasadami sztuki budowlanej. Podnoszone zatem w skardze zarzuty, że zagrożenie dla budynku skarżącej bierze się z ocieplenia przedmiotowego budynku uczestników styropianem nie mogą podważyć prawidłowości ustaleń organów, co do braku przesłanek z art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.
Dlatego też, zarzuty skarżącej dotyczące nie wykonania wytycznych wyroku Sądu z 27 stycznia 2011 r. w świetle podniesionych ustaleń stanowiących realizację zawartych w nim zaleceń, Sąd uznaje za niezasadne.
W ocenie Sądu, nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty niewyjaśnienia daty dokonanej samowoli budowlanej oraz naruszenia przez budynek przepisów dotyczących norm techniczno-budowlanych, w tym niezachowania odległości od budynku skarżącej. Organy nadzoru budowlanego w prowadzonym postępowaniu, na podstawie ujawnionych dokumentów udowodniły (co przesądził także Sąd w wyroku z 27 stycznia 2011 r. w sprawie sygn. akt: VIII SA/Wa 830/10), iż obiekt został zrealizowany przed [...] czerwca 1990 r. Natomiast niezachowanie przewidzianych prawem odległości wynika z podziału nieruchomości dokonanej po budowie budynku i nie może mieć wpływu na wydane rozstrzygnięcie legalizacyjne. Jednocześnie Sąd zauważa, iż okoliczność ta może stanowić podstawę roszczeń cywilnoprawnych w postępowaniu przed sadem powszechnym (co jak wynika z akt sprawy ma miejsce).
Powyższe ustalenia – w ocenie Sądu – pozwalają przyjąć, iż organy nadzoru prawidłowo dokonały stwierdzeń, że przepisy art. 37, art. 40 i art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. uzasadniają udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego zrealizowanego na działce nr ew. [...], a nie orzeczenie o jego rozbiórce.
Mając na względzie wskazane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.