Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy") decyzją Nr [...]z dnia [...] września 2010 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm.; dalej: kpa) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane") po rozpatrzeniu odwołań M.W. i T.K. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., odmawiającą nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego w S. przy ul. [...] (działka nr ewid. [...]) jako budynku [...].
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił szczegółowo przebieg postępowania, które prowadzono w sprawie stanu prawnego wykonanych robót związanych z adaptacją budynku [...] zlokalizowanego w S. przy ul. [...] pod działalność [...] "[...]" przez K.K.. Ustalił, iż K.K. wykonał roboty budowlane mające na celu adaptację [...] na lokal [...] w S. przy ul. [...]. Roboty te prowadzone były w oparciu o zgłoszenie, którego inwestor dokonał w Starostwie Powiatowym w L. w dniu [...] kwietnia 2007 r. Natomiast adaptacja polegała min. na zabudowie [...] stropem, wykonaniu nowych otworów okiennych oraz wykonaniu tarasu z zadaszeniem w miejscu stropodachu.
Przedstawiając przebieg prowadzonego postępowania, w toku którego organy orzekające wydały szereg rozstrzygnięć wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wstrzymał użytkowanie przedmiotowego obiektu i nakazał inwestorowi przedłożenie w określonym terminie dokumentacji umożliwiającej legalizację samowolnej zmiany sposobu użytkowania (por. postanowienie z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...]). Ustalił także opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł, które to rozstrzygnięcie zostało uchylone przez organ wojewódzki (por. postanowienie z dnia [...] maja 2008 r. Nr [...]). Organ wojewódzki uznał bowiem, że niniejszą sprawę należy rozpatrywać w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego ze względu na samowolne wykonanie robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, na podstawie zgłoszenia.
W konsekwencji organ powiatowy wstrzymał K.K. prowadzenie robót budowlanych oraz nakazał przedłożenie inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, jak i ekspertyzę techniczną wykonanego stropu (por. postanowienie Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r.). Nakazał także wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem (por. decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...]). Po przeprowadzeniu w dniu [...] sierpnia 2008 r. oględzin robót budowlanych organ powiatowy stwierdził wykonanie obowiązku zawartego w rozstrzygnięciu z dnia [...] czerwca 2008 r. (por. decyzja z dnia [...] sierpnia 2008 r. Nr [...]).
Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż w trakcie toczącego się postępowania, K.K. poinformował organ powiatowy, że nie zamierza powrócić do działalności [...] i rezygnuje na chwilę obecną z uruchomienia działalności [...] (por. pismo z dnia [...] września 2008 r.). Powyższe ustalenia stały się podstawą do podjęcia decyzji Nr [...] z dnia [...] września 2008 r. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu przeznaczenia obiektu sali [...] na lokal [...]. Decyzja ta, po rozpoznaniu wniesionych odwołań została uchylona rozstrzygnięciem organu wojewódzkiego z dnia [...] października 2008 r. Nr [...]. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, organ powiatowy ponownie umorzył niniejsze postępowanie, co utrzymał w mocy organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Na skutek wniesionej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 246/09 uchylił wskazane decyzje obu organów nadzoru budowlanego.
Podniósł, iż organ nie wziął pod uwagę faktu, że postępowanie w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania zostało wszczęte na wniosek T.K. i M.W., w którym zawarły swoje żądanie likwidacji samowoli w zakresie sposobu użytkowania. A zatem – w ocenie Sądu - organ I instancji obowiązany jest rozpoznać sprawę merytorycznie (poprzez wydanie decyzji pozytywnej lub negatywnej), bowiem nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania skoro istnieje sprawa i jest osoba, która w tej sprawie domaga się konkretnego rozstrzygnięcia. Równolegle organ powiatowy stwierdził wykonanie obowiązku nakazanego we własnej decyzji Nr [...]z dnia [...] czerwca 2008 r., co utrzymał w mocy organ wojewódzki decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Nr [...], a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2009 r. oddalił skargę na tę decyzję (sygn. akt VIII SA/Wa 247/09).
Rozpoznając sprawę ponownie, organ powiatowy w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. podniósł, iż nie znajduje podstawy do wydania nakazu rozbiórki wykonanych prac budowlanych i przywrócenia funkcji [...]. Wskazał, iż K.K. wykonał wszystkie nakazane obowiązki legalizujące wykonane roboty, co zostało prawomocnie stwierdzone. Zwrócił uwagę, iż złożył on także pisemne oświadczenie o rezygnacji z prowadzenia działalności gastronomicznej. W ocenie organu powiatowego niepodjęcie działalności gastronomicznej jest podstawą do nie uznania samowolnej zmiany sposobu użytkowania, gdyż po legalizacji robót budowlanych w tej części budynku nie jest prowadzona żadna działalność.
Po rozpatrzeniu odwołań M.W. i T.K., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazaną decyzją z dnia [...] września 2010 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Podzielił wyrażony w nim pogląd, iż w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw prawnych do nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku bądź też wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych mających na celu doprowadzenie obecnego sposobu użytkowania do stanu zgodnego z prawem. Podniósł, iż roboty budowlane, które były wykonywane w celu adaptacji budynku na cele [...] zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, co potwierdził wyrok Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2009 r. w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 247/09. Wskazał, iż w budynku nie jest prowadzona działalność gastronomiczna.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły M.W. i T.K. (dalej: "skarżąca"). Organom nadzoru budowlanego zarzuciły naruszenie art. 71 a ust. 4 Prawa budowlanego. Podniosły, iż żadna z przesłanek zawarta w tym przepisie nie została spełniona, a zatem nie mógł on być zastosowany nawet w formie negatywnej. Wskazały, że organ I instancji nie zastosował przepisów art. 71a ust. 1 właściwych w niniejszym postępowaniu. Jednocześnie wniosły m.in. o: przywrócenie stanu poprzedniego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, skonkretyzowanie uprawnień wynikających z prawa materialnego właściciela obiektu sąsiadującego z budynkami skarżącej, jak i zmuszenie nadzoru budowlanego do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Uzasadniając skargę podniosły także, iż inwestor wprowadza w błąd organy orzekające informując, że zaprzestaje działalności, a ponownie chce ją uruchomić przez złożenie wniosku o prowadzenie działalności do Urzędu Gminy w S..
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, iż skarga M.W. została odrzucona prawomocnym postanowieniem tutejszego Sądu z dnia 5 stycznia 2011 r.
Rozpoznając skargę T.K., Sąd uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem decyzje organów obu instancji naruszają przepisy w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] sierpnia 2010 r., odmawiającą nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego w S. przy ul. [...] jako budynku [...].
Zauważyć należy, iż przedmiotowe postępowanie prowadzone jest ponownie na skutek uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2009 r. (sygn. akt: VIII SA/Wa 246/09) uprzednio wydanej decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] lutego 2009 r. utrzymującej w mocy decyzję organu powiatowego umarzającą postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania sali [...] na [...]. W uzasadnieniu powołanego wyroku Sąd wskazał między innymi, że oparcie decyzji jedynie na podstawie oświadczenia jednej ze stron postępowania bez dogłębnej analizy sytuacji faktycznej narusza przepis art. 7 kpa.
Ponadto Sąd zauważył, iż ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że Inwestor wcale nie porzucił zamiaru uruchomienia w przedmiotowym budynku [...]. Wskazał, iż na podstawie protokołów kontroli należy uznać, że przebudowa [...] na potrzeby [...] została wykonana, obiekt jest umeblowany i gotowy do rozpoczęcia działalności. Poza tym – w ocenie Sądu – organ I instancji nie zauważa, że w przedmiotowym obiekcie prowadzona jest działalność gospodarcza polegająca na prowadzeniu [...]. Na te okoliczności wskazywały T.K. i M.W. w swoich pismach, zarzucając samowolną zmianę sposobu użytkowania obiektu, ale ta okoliczność została przez organ I instancji zupełnie pominięta.
Rozpoznając skargę na decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] września 2010 r. należy mieć na uwadze art. 153 p.p.s.a. i wynikające z niego obowiązki organów. Jak stanowi wymieniony przepis, ocena prawa i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Stosownie do treści przytoczonego przepisu, wskazania co do dalszego postępowania zawarte w orzeczeniu sądu administracyjnego, podobnie jak ocena prawna zawarta w tym orzeczeniu, stanowią postanowienia o charakterze wiążącym. Wskazania te określają sposób prowadzenia postępowania w przyszłości, a ich celem jest uniknięcie ponownego popełnienia błędów w postępowaniu administracyjnym oraz określenie kierunku tego postępowania, natomiast ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie. Przywołana regulacja oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym wydane zostało rozstrzygnięcie. Zasięgiem jego oddziaływania objęte bowiem zostaje przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie, a także postępowanie sądowoadministracyjne.
W świetle przywołanych wyżej wytycznych uznać należy, iż organy nadzoru budowlanego (zarówno na szczeblu powiatowym, jak i wojewódzkim) wydając w przedmiotowej sprawie decyzje pomimo związania oceną i wskazaniami wyrażonymi w wyroku Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2009 r., nie poczyniły żadnych ustaleń, które przyczyniłyby się do wszechstronnego wyjaśnienia rozpoznawanej sprawy. Z uzasadnień wydanych decyzji wynika jedynie, iż właściciel przedmiotowego budynku – K.K. wykonał wszystkie nakazane obowiązki legalizujące wykonane roboty, jak i złożył pisemne oświadczenie o rezygnacji z prowadzenia działalności [...]. Powyższe stało się podstawą do uznania, iż brak jest podstawy do wydania nakazu rozbiórki wykonanych prac budowlanych i przywrócenia funkcji [...].
Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż K.K. oświadczył jedynie, iż na chwilę obecną nie zamierza powrócić do działalności [...] i rezygnuje na tę chwilę z uruchomienia działalności [...] (por. pismo z dnia [...] września 2008 r. k. [...] akt administracyjnych). Tymczasem w tych samych aktach znajduje się decyzja Nr [...] Wójta Gminy S. z dnia [...] marca 2009 r. ustalająca na wniosek K.K. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmiany sposobu użytkowania części budynku (piętro) położonego na działce nr ewid. [...] na prowadzenie działalności [...] ([...]). Z powyższego wynika zatem, iż w dniu wydania zaskarżonych rozstrzygnięć (zarówno z [...] sierpnia 2010 r., jak i [...] września 2010 r.) organ miał wiedzę, iż wbrew złożonemu w dniu [...] września 2008 r. oświadczeniu, K.K. podjął działania zmierzające do ponownego rozpoczęcia prowadzenia działalności [...] w przedmiotowym budynku. A zatem okoliczność ta winna być wzięta pod uwagę przez organy orzekające, co nie miało miejsca. Stanowi to naruszenie art. 7, 77§ 1 i art. 80 kpa.
Zdaniem Sądu należy również wskazać, iż wydane w toku prowadzonego postępowania rozstrzygnięcia świadczą o tym, iż doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu sali [...] na lokal [...], gdyż inwestor dokonał zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części przed dokonaniem zgłoszenia właściwemu organowi stosownie do art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Konsekwencją powyższego było wydanie postanowienia o wstrzymaniu użytkowania przedmiotowego obiektu. W tym miejscu Sąd zauważa, iż postępowanie w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania, które zostało wszczęte na wniosek T.K. i M.W. nie zostało jeszcze zakończone, a wykonanie przez właściciela K.K. wszystkich nakazanych przez PINB obowiązków legalizujących wykonane roboty nie kończy postępowania w zakresie zmiany sposobu użytkowania – art. 71a ust. 2 prawa budowlanego.
Ponadto – na co zwrócił także uwagę skład orzekający w sprawie sygn. akt: VIII SA/Wa 246/09 – organy nie zauważyły, że w przedmiotowym obiekcie prowadzona jest działalność gospodarcza polegająca na prowadzeniu [...]. Powyższa okoliczność wymaga, aby organy nadzoru budowlanego dokonały w tym zakresie stosownych wyjaśnień, mając na uwadze także treść zaświadczenia z Urzędu Gminy w S. z [...] września 2010 r., gdyż w przypadku dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, właściwy organ nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego).
Rozpoznając ponownie sprawę, organ rozważy wskazane wyżej okoliczności (w tym zastosuje się także do wskazań zawartych w wyroku Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2009 r. sygn. akt: VIII SA/Wa 246/09), przeprowadzi postępowanie administracyjne stosownie do zasad ogólnych zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego, a wydane rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa.
Reasumując, z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy oraz art. 71 a ust.
- 2. W ponownie przeprowadzonym przez organ I instancji postępowaniu należy uwzględnić powyżej uczynione przez Sąd uwagi.
W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c), art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł, jak w sentencji.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.
- - ---------------------- 1