Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 25 czerwca 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 156/20

Uzasadnienie

Rada Gminy J. (dalej: organ, Rada Gminy) na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r., poz. 1289 ze zm.; dalej: u.c.p.g.), po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. podjęła w dniu [...] stycznia 2018 r. uchwałę nr [...]w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy J. (dalej: uchwała, regulamin).

Pismem z [...] stycznia 2020 r. Prokurator Rejonowy [...] w R. (dalej: karżący, prokurator) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd) na powołaną wyżej uchwałę z [...] stycznia 2018 r. nr [...]. Zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił istotne naruszenie:

1. - art. 2, art. 7 oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wskazanie w § 4, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z mocą obowiązującą od dnia 1 maja 2018 r., podczas gdy pojęcia "wejścia w życie" i "mocy obowiązującej" uznać należy za synonimiczne, co w konsekwencji prowadzi do stwierdzenia wewnętrznej sprzeczności w tym zakresie uchwały, która w swojej treści nakłada obowiązki na obywateli;
2. - art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w:
3. 1) § 2 ust. 1 pkt 2 regulaminu poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości szczegółowych obowiązków dotyczących warunków umiejscowienia pojemników, do których zbierane są odpady;
4. 2) § 4 ust. 9 poprzez określenie przesłanek odbioru odpadów budowlanych i rozbiórkowych z ograniczeniem do odpadów powstałych w wyniku remontów prowadzonych we własnym zakresie tj. nie wymagających pozwolenia na budowę ani zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót do starosty;
5. 3) § 5 ust. 1 polegające na zobowiązaniu właścicieli nieruchomości do utrzymania czystości i porządku poprzez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości i przy jej granicy, przy czym obowiązki te powinny być realizowane w taki sposób, aby nie powodowały zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów;
6. 4) § 5 ust. 2 polegające na zobowiązaniu właścicieli do niezwłocznego uprzątnięcia błota, śniegu i lodu, natomiast innych zanieczyszczeń systematycznie w "miarę występujących potrzeb" oraz na wskazaniu sposobu gromadzenia nieczystości;
7. 5) § 6 ust. 1 pkt 1 polegające na dopuszczeniu mycia poza myjniami jedynie nadwozia samochodowego, kiedy art. 4 ust. 2 lit. c dopuszcza możliwość określenia wymagań w zakresie mycia poza myjniami i naprawy poza warsztatami naprawczymi pojazdów samochodowych w całości;
8. 6) § 11 ust. 1 pkt 1 poprzez nałożenie obowiązku ustawienia "odpowiedniej" liczby koszy, pojemników lub kontenerów przez właścicieli nieruchomości, na której prowadzona jest działalność handlowa, usługowa, gastronomiczna lub inna działalność gospodarcza;
9. 7) § 14 poprzez zobowiązanie właściciela nieruchomości do ustawienia pojemników i innych urządzeń na odpady w miejscach łatwo dostępnych zarówno dla ich użytkowników jak i dla pracowników przedsiębiorcy odbierającego odpady, w sposób nie powodujący uciążliwości dla mieszkańców nieruchomości oraz sąsiednich nieruchomości;
10. 8) § 20 ust. 1 poprzez wskazanie, że osoby będące właścicielami psów i innych zwierząt domowych są zobowiązane do zachowania środków ostrożności zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku publicznego, czym w znacznym zakresie powtórzono delegację ustawową oraz wkroczono w materię uregulowaną przez akty wyższego rzędu;
11. 9) § 22 poprzez stwierdzenie, że na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej dopuszcza się utrzymywanie zwierząt pod warunkiem posiadania pomieszczeń inwentarskich przeznaczonych dla zwierząt spełniających wymogi przepisów odrębnych oraz poprzez wprowadzenie obowiązku ograniczenia wszelkich uciążliwości wynikających z hodowli zwierząt gospodarskich dla środowiska, do obszaru nieruchomości, na której jest prowadzona;
12. 10) § 23 poprzez określenie obowiązków hodowców zwierząt przez wkroczenie w kwestie uregulowane przez akty prawne wyższego rzędu;
13. 11) § 24 ust. 1 pkt 1 i 2 poprzez wprowadzenie obowiązku gromadzenia i usuwania powstających w związku z utrzymaniem zwierząt odpadów i nieczystości w sposób nie powodujący zanieczyszczeń powietrza, wody i gleby oraz utrzymania w czystości terenu i pomieszczeń inwentarskich;
14. 12) § 24 ust. 1 pkt 3 poprzez określenie warunków dotyczących utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej w zakresie obowiązku przestrzegania zasad sanitarno – epidemiologicznych i weterynaryjnych;
15. - art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. polegające na wykonaniu upoważnienia ustawowego poprzez nieokreślenie w uchwale zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 u.c.p.g., poprzez nałożenie obowiązków i zakazów, do których określenia Rada Gminy nie była upoważniona ("przekroczenie upoważnienia ustawowego"). Do organu stanowiącego gminy należy uchwalenie regulaminu, który ma kreować czystość i porządek w gminie. Nie można zatem twierdzić, że regulamin powinien zostać ograniczony tylko i wyłącznie do niektórych spraw z zakresu utrzymania czystości i porządku, bez możliwości uregulowania innych kwestii dotyczących czystości i porządku w danej gminie, również istotnych z punktu widzenia konkretnej społeczności lokalnej.

Skarżący powinien mieć na uwadze, że przepisy ustawy często wskazują regulowaną materię w sposób ogólny – użyte sformułowania nie zawsze są jednoznaczne i precyzyjne, zatem wymagają dokonania ich wykładni i interpretacji w trakcie tworzenia prawa miejscowego, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. Organ wyjaśnił, że zaskarżone przepisy regulaminu stanowią jedynie doprecyzowanie obowiązków z art. 3 i 4 u.c.p.g. spoczywających na właścicielu nieruchomości. Nie stanowią przekroczenia delegacji ustawowej. Jeśli doszło do naruszenia prawa, to nie ma ono charakteru istotnego.

W kwestii zarzutu dotyczącego powtórzenia norm ustawowych organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że dopuszczalne jest przytoczenie w uchwale Rady Gminy określonych regulacji ustawowych.

Organ zwrócił uwagę, że niezasadne są zarzuty istotnego naruszenia prawa w kwestionowanych przez skarżącego przepisach regulaminu. Wskazał, że u.s.g. nie określa rodzaju naruszenia prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa.

Oświadczył, że Rada Gminy podjęła nową uchwałę nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy J.. Podniósł, że zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] po uprzednim sprawdzeniu przez organ nadzoru. Projekt uchwały został również pozytywnie zaopiniowany przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Nadmienił, że zaskarżona uchwała została zmieniona uchwałą Rady Gminy J. nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. oraz uchwałą Rady Gminy J. nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.).

Na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a prokurator może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że skarga prokuratora jest zasadna albowiem zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy.

Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.c.p.g. (w brzmieniu aktualnym w dacie podjęcia uchwały). Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ustawy.

Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1. 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
2. a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,
3. b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
4. c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
5. 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
6. a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
7. b) liczby osób korzystających z tych pojemników;
8. 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
9. 4) (uchylony)
10. 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
11. 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
12. 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
13. 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym przepisie art. 4 ust. 2 u.c.p.g, mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA).

Przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień.

Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyrok NSA z 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 654/14; wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z 23 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 238/13, publ. CBOSA).

Słusznie wywiódł prokurator, iż § 4 regulaminu istotnie narusza prawo. Zgodnie z jego treścią, uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], z mocą obowiązującą od 1 maja 2018 r. Zatem § 4 uchwały zawiera dwie normy prawne, które są ze sobą sprzeczne. Pierwsza z nich określa wejście ustawy w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia, które nastąpiło 23 stycznia 2018 r., druga - uzyskanie przez ustawę mocy od dnia 1 maja 2018 r. Skoro są to dwie różne daty, to przepis zawiera wewnętrzną sprzeczność. W orzecznictwie wskazuje się, że wejście w życie i uzyskanie mocy przez ustawę są zdarzeniami tożsamymi, polegającymi na rozpoczęciu od ich spełnienia się, prawnego kwalifikowania stosunków społecznych przez przepisy, które "weszły w życie" lub "uzyskały moc". Ustawa nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez nią mocy obowiązującej i odwrotnie - uzyskanie mocy obowiązującej oznacza wejście ustawy w życie (por. uchwałę Sądu Najwyższego z 24 maja 1996 r., sygn. akt I PZP 12/96, publ.

OSNP/1197/1/8; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 24 października 1995 r., sygn. akt K 14/95, publ. OTK 1995 nr 2, poz. 12); wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 28 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Go 799/18, publ. Lex nr 2592725).

W § 2 ust. 1 pkt 2 regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek ustawiania pojemników do zbierania odpadów komunalnych w miejscach nie stanowiących utrudnienia dla sąsiadów, mieszkańców, użytkowników dróg itp. oraz dostępnych dla korzystających z tych urządzeń i pracowników przedsiębiorstwa uprawnionego do zbierania odpadów komunalnych. Natomiast zgodnie z treścią § 14 uchwały pojemniki i inne urządzenia na odpady komunalne powinny być ustawione w miejscach łatwo dostępnych, zarówno dla ich użytkowników jaki i dla pracowników przedsiębiorcy odbierającego odpady, w sposób nie powodujący uciążliwości dla mieszkańców nieruchomości oraz sąsiednich nieruchomości.

Sąd podziela pogląd skarżącego, że powyższe zapisy regulaminu nie mają umocowania w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wkraczają natomiast w kwestie uregulowane w przepisach innych ustaw, np. w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm. – na datę podjęcia uchwały) oraz w prawo własności, gdyż to od właściciela zależy, w którym miejscu nieruchomości będzie przechowywał ww. urządzenia, zaś w celu ich opróżnienia przez właściwą jednostkę będzie w konkretnym dniu wystawiał je w sposób umożliwiający dostęp do niego, co jednak winno być ewentualnie uregulowane w umowie dotyczącej wywozu odpadów komunalnych (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 120/12, publ. Lex nr 1253316).

W § 4 ust. 9 regulaminu wskazano na sposób postępowania z odpadami budowlanymi i rozbiórkowymi. Uzależnienie odbioru ww. odpadów od stwierdzenia ich powstania w ramach drobnych robót, niewymagających zezwolenia na budowę lub zgłoszenia nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. wynika kompetencja organu uchwałodawczego do uregulowania kwestii dotyczących wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak m. in. odpady budowlane i rozbiórkowe. Brak było podstaw do ograniczenia obowiązku odbierania odpadów budowlanych i rozbiórkowych, tylko do odpadów niewymagających pozwolenia na budowę ani zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót (por. wyrok WSA w Poznaniu z 19 listopada 2015 roku, sygn. akt IV SA/Po 593/15, publ. Lex nr 1947143).

W ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. brak jest upoważnienia dla rady gminy do zobowiązania właścicieli nieruchomości do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, w sposób nie powodujący zakłóceń ruchu pieszych lub pojazdów. Z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. wynika, że regulamin może precyzować wyłącznie szczegółowe zasady dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego.

Z kolei przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. zobowiązuje właścicieli wyłącznie do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Zapis § 5 ust. 1 regulaminu stanowi w istocie powtórzenie regulacji ustawowych, nieuprawnioną ich modyfikację oraz przekroczenie upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Przede wszystkim, brak jest podstaw prawnych do rozszerzenia obowiązku właścicieli, przez zobowiązanie ich do uprzątania zanieczyszczeń w sposób nie powodujący zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów (por. wyrok WSA w Łodzi z 10 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 17/20, publ. Lex nr 2945459; wyrok WSA w Warszawie z 10 października 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 490/19, publ. CBOSA).

Zgodnie z § 5 ust. 2 regulaminu uprzątnięcie błota, śniegu i lodu powinno nastąpić niezwłocznie, natomiast innych zanieczyszczeń systematycznie w miarę występujących potrzeb. Błoto, śnieg, lód i inne zanieczyszczenia, należy gromadzić w pryzmach w sposób nie utrudniający poruszania się pieszych i pojazdów. Należy zgodzić się z prokuratorem, że niezgodne z prawem jest rozwiązanie przyjęte w § 5 ust. 2 regulaminu, według którego właściciele nieruchomości powinni uprzątnąć błoto, śnieg, lód z chodników położonych wzdłuż nieruchomości niezwłocznie, natomiast innych zanieczyszczeń systematycznie w miarę występujących potrzeb, ponieważ określenie częstotliwości wykonywania tych obowiązków nie została przewidziana w obowiązkach uregulowanych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., który ogranicza się jedynie do określenia obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego.

Zatem regulamin może jedynie określać obowiązek uprzątnięcia wskazanych zanieczyszczeń, brak jest natomiast upoważnienia do określania czasookresu jego wykonania. Gdyby bowiem ustawodawca uznał za niezbędne przekazanie uprawnienia także w tym zakresie radzie gminy to wprost zapisano by je w upoważnieniu ustawowym, jak ma to miejsce w pkt 3 tego ustępu w odniesieniu do obowiązku określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 8/19; wyrok WSA w Poznaniu z 9 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 741/13, publ. CBOSA). Słusznie reasumuje prokurator, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. nie upoważnia do wskazania sposobu, w jakim ma być uprzątnięta nieruchomość wskazana w przepisie i miejsca gromadzenia uprzątniętych zanieczyszczeń (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 372/15, publ.

Lex nr 1933074; wyrok WSA w Łodzi z 29 października 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 637/15, publ. Lex nr 1930294; WSA w Kielcach z 27 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 572/15, publ. Lex nr 1812703; wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 991/17, publ. Lex nr 2352608).

Uzasadniony jest także zarzut dotyczący § 6 ust. 1 pkt 1 regulaminu. Sąd podziela w tym zakresie pogląd skarżącego, że przekroczono ustawowe upoważnienie poprzez ograniczenie w § 6 ust. 1 pkt 1 regulaminu możliwości mycia pojazdów samochodowych poza myjniami, tylko i wyłącznie do nadwozia pojazdu. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. nie upoważnia organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenia generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko do określonych części pojazdów (nadwozia). Wprowadzając takie ograniczenia Rada Gminy przekroczyła ustawowe kompetencje wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g.. Nic nie uzasadnia ograniczenia możliwości mycia pojazdów tylko do określonych w regulaminie części pojazdów (por. wyrok WSA w Poznaniu z 20 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 869/15, publ. Lex nr 1977436; wyrok WSA w Poznaniu z 15 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 585/15, publ. Lex nr 1933093).

W § 11 ust. 1 pkt 1 regulaminu w sposób nieuprawniony dokonano modyfikacji art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. przez wyodrębnienie grupy właścicieli nieruchomości, na których prowadzona jest działalność handlowa, usługowa, gastronomiczna lub inna działalność gospodarcza i nałożenie na nich zmodyfikowanych i dodatkowych obowiązków. Rada Gminy nałożyła bowiem na tę grupę właścicieli nieruchomości obowiązek wyposażenia nieruchomości w odpowiednią liczbę koszy, pojemników lub kontenerów do gromadzenia odpadów komunalnych. Tymczasem zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych (por. wyrok WSA w Kielcach z 27 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 576/15, publ. Lex nr 1776497).

W przedmiotowej uchwale z naruszeniem § 118 w związku z § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283; dalej: z.t.p.) dokonano powtórzenia oraz powtórzenia w zmodyfikowanej formie w § 20 ust. 1 regulaminu regulacji zawartych w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Zasadą prawną jest bowiem, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowi przepis prawa powszechnie obowiązujący. Unormowanie § 137 rozporządzenia określa, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych.

Słusznie podniósł prokurator, że regulacje zawarte w rozdziale 7 uchwały nie wyczerpują treści delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.p.c.g. wobec braku w tym akcie postanowień dotyczących zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Sąd podziela zarzut i argumentację skarżącego. Według literalnego brzmienia art. 4 ust. 2 pkt 7 u.p.c.g., organ stanowiący gminy powinien określić w regulaminie zarówno wymagania dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, jak również określić zakaz ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Wskazanie przez Radę Gminy w rozdziale 7 uchwały jedynie wymagań, jakie powinny być spełnione, aby dopuszczalne było utrzymywanie zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej nie jest wystarczające dla uznania, że uchwała w sposób kompleksowy realizuje delegację ustawową wskazaną w art. 7 ust. 2 pkt 7 u.p.c.g.

W orzecznictwie podkreśla się, że celem upoważnienia ustawowego zawartego w powołanym wyżej przepisie, było zobligowanie organu stanowiącego gminy do uregulowania tych dwóch kwestii, które nie są wobec siebie alternatywne, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w tym także". Oznacza to, że w przyznanym radzie gminy upoważnieniu mieści się zarówno określenie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, jak również wskazanie obszarów lub nieruchomości wyłączonych z możliwości utrzymywania zwierząt gospodarskich. Dopiero zawarcie tych dwóch kwestii będzie czyniło zadość normie wynikającej ze wspomnianego powyżej przepisu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy (por. wyrok WSA w Łodzi z 5 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 4/20, publ. Lex nr 2938989; wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 991/17, publ. Lex nr 2352608).

Zasadne są zarzuty skargi wskazujące na istotne naruszenie prawa przez regulację § 22 regulaminu. Odnośnie wymogu posiadania budynków gospodarskich przeznaczonych do hodowli zwierząt spełniających wymogi przepisów odrębnych na terenach wyłączonych z produkcji rolnej, w których dopuszcza się utrzymywanie zwierząt gospodarskich, oraz regulacji, że wszelka uciążliwość hodowli dla środowiska zostaną ograniczone do obszaru nieruchomości, na której jest prowadzona. Wskazać należy, że kwestie te znalazły uregulowane w aktach prawnych wyższej rangi niż kontrolowana uchwała tj., w ustawie z 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2017 r. poz. 1855 ze zm. – na datę podjęcia uchwały), ustawie z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r., poz. 519 ze zm. - na datę podjęcia uchwały).

Wskazać więc należy, że przepis ten ma charakter wyłącznie informacyjny. Przepisy zamieszczane w akcie prawa miejscowego, który ma moc powszechnie obowiązującą na terenie danej gminy muszą mieć charakter wiążący, a więc zawierać nakazy i zakazy (w omawianym przypadku ściśle kształtujące zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy), z uwzględnieniem specyfiki danej gminy. Dodatkowo regulamin utrzymania czystości i porządku nie może wkraczać w dziedziny regulowane już odrębnymi przepisami aktów wyższej rangi (por. wyrok WSA w Łodzi z 12 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 41/20, publ. Lex nr 2814545; wyrok WSA w Kielcach z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 783/19, publ. Lex nr 2771650).

Trafne jest stanowisko prokuratora, zgodnie z którym regulacja zawarta w § 23 uchwały wkracza w materię ustawową, regulowaną tzw. prawem sąsiedzkim w art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r., poz. 459 ze zm.; dalej: k.c.). Ze wskazanego powodu należało zatem stwierdzić nieważność uchwały w tym zakresie (por. wyrok WSA w Kielcach z 21 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 786/19, publ. Lex nr 2757084).

Do naruszenia delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. doszło też przez nałożenie w przepisach § 24 ust. 1 pkt 1-3 regulaminu obowiązków na osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej (por. wyrok WSA w Warszawie z 4 października 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 214/17, publ. Lex nr 2375348; wyrok WSA w Warszawie z 24 października 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 542/19, publ. 2865401. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.