Uzasadnienie
Syg. akt VIII SA/Wa 293/26
Zaskarżona decyzją z dnia 27 lutego 2026 roku Wojewódzki Komendant Policji z/s w R. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego(Dz.U z 2024 roku, poz. 572 z póź. zm. dalej jako k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania G. J. od decyzji nr [...] Komendanta Rejonowego Policji w R. z dnia 22 stycznia 2026 roku w przedmiocie odmowy zmiany decyzji Komendanta Rejonowego Policji nr [...] dnia 15 października 2020 roku o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w policji – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna.
W wystąpieniu z dnia 21 listopada 2018 r. G. J. zwrócił się do Komendanta Rejonowego Policji w R. o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. ustawy o Policji (Dz. U. z 2025 r. poz. 636 dalej ustawa o policji). Powołał się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102).
W dniu 15 października 2020 roku, decyzją nr [...] Komendant Rejonowy Policji w R. odmówił wypłaty ekwiwalentu za urlop.
W dniu 29 grudnia 2025 roku do Komendanta Rejonowego Policji w R. wpłynął wniosek G. J. o uchylenie ostatecznej decyzji z dnia 15 października 2020 roku na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. z uwagi na słuszny interes strony.
W dniu 22 stycznia 2026 r. Komendant Rejonowy Policji w R. wydał decyzję nr [...], którą odmówił stronie zmiany decyzji ostatecznej Komendanta Miejskiego Policji w R. z dnia 15 października 2020 roku.
Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniósł G. J..
Decyzją z dnia 27 lutego 2026 roku Komendant Wojewódzki Policji z/s w R. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Organ argumentował, że rozpoznając przedmiotową sprawę w postępowaniu odwoławczym, a także odnosząc się do argumentów strony zawartych w odwołaniu, w pierwszej kolejności wskazywał, iż decyzja administracyjna wydana w sprawie z zakresu administracji publicznej przez uprawniony do tego organ administracji, działający w granicach prawa, korzysta z domniemania prawidłowości. Jeżeli decyzja taka jest jednocześnie decyzją ostateczną, korzysta ponadto z ochrony wynikającej z art. 16 k.p.a., co oznacza, że jej wzruszenie może nastąpić jedynie w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych. Odwoływał się treści art. 115a ustawy o policji obowiązującym od dnia 1 października 2020 roku w zakresie wysokości ekwiwalentu za urlop.
Dalej powoływał się na art. 9 ust.1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych(DZ.U z 2020, poz. 1610).
Jednym z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego obejmujących przypadki weryfikacji decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych pod względem prawnym, jest postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a.
Stosownie do tego artykułu decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W myśl z kolei art. 154 § 2 w przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji.
Przesłanki podważenia przez zmianę (uchylenie) decyzji wyznaczone w tym przepisie to, po pierwsze - ostateczność decyzji, po drugie - nienabycie przez żadną ze stron prawa.
Wskazania wymaga, że postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji ostatecznej z punktu widzenia interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Przy czym dopuszczalność wzruszenia na podstawie art. 154 k.p.a. ostatecznej decyzji administracyjnej nie może oznaczać dowolności w tym zakresie.
Samo zaś określenie "słuszny interes strony", aczkolwiek niezdefiniowane, to jednak wskazuje, że nie chodzi w nim o każdy interes strony (a więc chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony), ale wyłącznie o interes zgodny przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego. Modyfikacja ostatecznej decyzji odmawiającej przyznania stronie żądanych uprawnień (poprzez jej zmianę bądź zniesienie) musi więc być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze strony Państwa, ze względu na cel jaki ma zostać przez tę modyfikację osiągnięty. Interes ten ma być więc obiektywnie słuszny, a nie jedynie zgodny z oczekiwaniem strony. Możliwość zastosowania art. 154 k.p.a. w konkretnej sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego w tym znaczeniu, iż zmiana lub uchylenie decyzji musi pozostawać w zgodności z tymi przepisami.
Odnosząc się do kwestii ustalenia, czy zmianie lub uchyleniu decyzji nie sprzeciwia się interes społeczny, wskazać należy, iż "nie ma trwałej, stałej definicji interesu społecznego.
Uwzględnienie interesu strony oraz interesu społecznego w myśl art. 154 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego, przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony.
Kolizja interesu społecznego lub interesu strony z przepisem prawa wyklucza możliwość zastosowania art. 154 k.p.a. Odmienna wykładnia tego przepisu prowadziłaby do wniosku, że organ w każdym przypadku, niezależnie od treści przepisów, zobowiązany byłby do uwzględniania wniosków stron, jeśli tylko uzasadniałby to słuszny interes strony. Powyższa wykładnia stoi w sprzeczności z zasadą praworządności uregulowaną w art. 6 k.p.a. (por. wyrok: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt 1OSK 607/19).
Jednocześnie, w niniejszej sprawie zasadnym wydaje się przywołanie przepisu art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami (art. 107 ust. 2 ustawy o Policji). Bieg przedawnienia roszczenia z tytułu uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych przerywa: 1) każda czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, właściwym do rozpatrywania roszczeń, podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia, a także 2) uznanie roszczenia (art. 107 ust. 3 ustawy o Policji).
Powyższe oznacza, że upływ terminu przedawnienia jest przesłanką materialnoprawną, która powoduje, że skarżącemu nie przysługuje roszczenie z tytułu prawa do uposażenia, czy innych należności pieniężnych. Termin przedawnienia biegnie od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Jednocześnie o wymagalności roszczenia decyduje chwila, z którą uprawniony policjant może zażądać spełnienia świadczenia
Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł G. J..
Zaskarżonej decyzji zarzucam:
- 1. naruszenie przepisu art, 115 a - ustawy z dnia 06 kwietnia I990r. o Policji w związku z art. 9 ust 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020r. " o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw,, (Dz. U.2020.1610) niezastosowanie zgodnie z wykładnią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30.10.2018r. sygn. akt K 7/15.
Naruszenie art. 107 §1 ustawy o Policji poprzez jego zastosowanie i uznanie przez organ, że doszło do przedawnienia dochodzenia roszczenia o wyrównanie ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy i dodatkowy i nie uznanie,że zaistniały w sprawie szczególne okoliczności uzasadniające zmianę decyzji ze względu na słuszny interes strony.
Naruszenie art. 107§ 2 ustawy o Policji poprzez jego nie zastosowanie i uznanie przez organ, że doszło do przedawnienia dochodzenia roszczenia o wyrównanie ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy i dodatkowy i nie uznanie, że zaistniały w sprawie szczególne okoliczności uzasadniające zmianę decyzji ze względu na słuszny interes strony, naruszenie przepisów postępowania tj; art. 7, art. 8 § 1, 2 k.p.a. poprzez nierzetelne zbadanie obowiązującego stanu prawnego w sprawie i wiodącej wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018r. sygn. akt K 7/15 oraz prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania obywateli do władzy publicznej.
Naruszenie przepisów postępowania art. 154 §1 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie przez organ słusznego interesu strony i nie uchylenie ostatecznej i prawomocnej decyzji Komendanta Miejskiego Policji w R. nr [...] z dnia 15 października 2020r. i nie przyznanie wyrównanie ekwiwalentu dla G. J..
W oparciu o powyższe zarzuty wnosił o:
- - Uchylenie w całości decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. z dnia 27.02.2026r. oraz uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji nr [...] z dnia 22 stycznia 2026r, Komendanta Miejskiego Policji w R. z uwagi na naruszenie przepisów prawa mające wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji zobowiązanie do zmiany prawomocnej i ostatecznej decyzji Komendanta Miejskiego Policji w R. z dnia 15 października 2020r. odmawiającej wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy dla G. J. z uwagi na słuszny interes strony i interes społeczny(dopuszczalna koniunkcja) w konsekwencji dokonania wypłaty żądanego wyrównania ekwiwalentu.
W uzasadnieniu skargi podnosił.
Zdaniem Skarżącego zarówno decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. z dnia 27.02.2026r. jak i poprzedzająca ją decyzja Komendanta Miejskiego Policji w R. z 22 stycznia 2026r. są nieprawidłowe i powinny zostać uchylone,
Zgodnie z treścią art. 154 §1 k.p.a, - "Decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony".
Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w niniejszej sprawie niewątpliwe istnieją przesłanki do uchylenia decyzji odmawiającej wypłaty wnioskodawcy wyrównania ekwiwalentu z uwagi na słuszny interes strony i na interes społeczny, ponieważ zarówno do dnia złożenia wniosku o zmianę decyzji ostatecznej i przyznanie wyrównania ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy i dodatkowy, jak i sporządzenia niniejszej skargi - wykształciła się i utrwaliła linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych przyznająca wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018r. sygn. akt K 7/15 dla policjantów którym odmówiono wyrównania tego ekwiwalentu. (vide Wyrok NSA z dnia 17.10.2025r. 111 OSK 2569/22.wyrok z 15.10.2025r. I1I OSK1153/22, Z I5.10.2025R. 11I OSK 1671/22.wyrok WSA VIII SA/WA 1916/24 z 29.05.2025r.
VIII SA/Wa472/25 z 14.08,2025r., II SA/WA 297/25 z 23.09.2025r,i inne) co daje podstawę do wyeliminowania prawomocnej i ostatecznej decyzji odmawiającej takiego wyrównana wnioskodawcy ze względu na słuszny interes strony.
Pojęcie "słuszny interes strony" ma charakter nieostry i niedookreślony. W orzecznictwie wyrażane jest stanowisko, że uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. I54 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, nie pozostającego w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ przyjmuje ten sposób rozstrzygnięcia, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony na korzystniejszą. Treść "słusznego" a zatem kwalifikowanego interesu strony powinna być ustalana w danej sprawie i musi ulec konkretyzacji wynikającej z jej stanu faktycznego i prawnego. Kategoria interesu społecznego jest zaś pojęciem dynamicznym, stopniowalnym i zmiennym w czasie, co oznacza, iż także ono powinno być rozpatrywane na tle konkretnej sprawy.(Wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 maja 2025r. 11 SA/KE 165/25)
Wskazać przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 września 2025r, sygn. akt III OSK 641/25 stwierdził,że istnieje możliwość zmiany ostatecznej decyzji w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy policjanta w świetle interesu społecznego oraz słusznego interesu stron. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z przepisu art. 154 k.p.a. nie wynika, by dany tryb dotyczył tylko decyzji uznaniowych, a nie miał zastosowania do decyzji związanych. Przepis art. 154 k.p.a. nie wymienia szczegółowych, poza klauzulą interesu społecznego i słusznego interesu strony, przyczyn uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa. Zaznaczyć bowiem należy, w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 154 k.p.a. organ administracji publicznej nie dokonuje kontroli ostatecznej decyzji pod kątem merytorycznym, w aspekcie jej zgodności z prawem, tj. nie bada, czy orzeczenie to zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a więc także, czy przekroczono granice przyznanego ustawą uznania administracyjnego.
Przedmiotem oceny organu administracji jest bowiem tylko to, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji administracyjnej przemawia interes społeczny albo słuszny interes strony, co może dotyczyć zarówno decyzji uznaniowych, jak i związanych.
W tej sprawie wnioskiem z dnia 19 listopada 2018r. G. J. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w R. o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji w dniu 02.lutego 2018r.
Decyzją z dnia 15 października 2020r.nr [...] Komendant Miejski Policji w R. odmówił przeliczenia ekwiwalentu i wypłaty różnicy w wysokości ekwiwalentu wyliczonej zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Od powyższej decyzji G. J. nie złożył odwołania i decyzja stała się prawomocna i ostateczna. Odwołanie nie zostało złożone przez G. J. z uwagi na trudności w dostępie do usług prawnych związanych z trwająca epidemią SARS COV1D -19.
Następnie Skarżący wnioskiem z 29 grudnia 2025r. wniósł o zmianę ostatecznej i prawomocnej decyzji Komendanta Miejskiego w R. z dnia 15 października 2020r. i wypłatę ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Decyzją nr [...] z dnia 22 stycznia 2026r. Komendant Miejski Policji w R. odmówił zmiany decyzji ostatecznej, a na skutek złożonego przez G. J. odwołania Komendant Wojewódzki Policji w R. decyzją z dnia 27.02.2026r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że nie może dokonać zmiany decyzji ostatecznej ponieważ jest nią związany na mocy art. 110 kpa., roszczenie uległo przedawnieniu, a ponadto w pojęciu interesu strony nic mieści się orzekanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa w tym art. 9 ust 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez Ministra właściwego do spraw wewnętrznych o zmianie ustawy o Służbie więziennej oraz niektórych innych ustaw i art. 115 a ustawy o Policji.
Z zaskarżonych w/w decyzji wynika, że ekwiwalent nie należy się wnioskodawcy, ponieważ został zwolniony ze służby w dniu 02 lutego 2018r., wobec czego prawidłowo został naliczony ekwiwalent urlopowy w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym zgodnie z obowiązującymi przepisami, tj. nowelizacją art. 115a obowiązującą od dnia 01.10.2020r, w brzmieniu nadanym art. 1 pkt. I 6 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020r, o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw." Natomiast organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się w żaden sposób do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, na który powołał się wnioskodawca we wniosku jak i odwołaniu. Zdaniem wnioskodawcy wypłacony ekwiwalent powinien być wyliczony zgodnie z wytycznym zawartymi w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30.10.2018r. sygn. akt K 7/15 tj, przez przyjęcie do wyliczenia ekwiwalentu wynagrodzenia przysługującego za 1 dzień roboczy jak stwierdził Trybunał, a nie w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym.
Prawdą jest, że G. J. został zwolniony ze służby w Policji w dniu 02 lutego 2018r. Podkreślić jednak należy, że data zwolnienia ze służby nie stanowi kryterium dla wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, jak wskazuje organ w wydanej decyzji.
Wypłatę ekwiwalentu pieniężnego reguluje art. 115a ustawy z dnia 06 kwietnia 1990r, o Policji. Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30.10.2018 r., sygn. akt K 7/15 orzeczono, że art. l 15a ustawy z 6.4.1990 r. o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art, 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2018 r. poz. 2102. w składzie TK nie było tzw. dublerów, a więc ważność wyroku nie budzi wątpliwości). TK uznał, że celem ekwiwalentu jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi Policji faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych corocznych płatnych urlopów. Na skutek okoliczności niezależnych od funkcjonariusza może dojść do sytuacji, w której nie zdołał on wykorzystać urlopu przed ustaniem stosunku pracy.
Wówczas jedyną formą rekompensaty za niewykorzystany urlop jest przewidziany przez ustawodawcę ekwiwalent pieniężny. Tak więc ekwiwalent będący substytutem niewykorzystanego urlopu powinien odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Określony w art. 115a ustawy o Policji sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego powoduje, że policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego otrzymują około 73% dziennego uposażenia, czego, w ocenie Trybunału, nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną (por. uzasadnienie do wyroku OTK-A 2018, poz. 65). Wyrok Sądu Konstytucyjnego spowodował, że mimo, iż art. 115a nie uległ zmianie to sądy administracyjne uznają, że przy stosowaniu art. 115a ustawy o Policji organy Policji dokonując wyliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop powinny uwzględnić, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu jest wynagrodzenie nie w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, lecz w wysokości jednego dnia roboczego - wyrok WSA w Krakowie z 17.10.2019 r., III SA/Kr 608/19, Legalis podobnie wyr. WSA w Krakowie z 8.1 1.2019 r., Ili SA/Kr 826/19, Legalis; wyr. WSA w Gdańsku z 14.11.2019 r., III SA/Gd 586/19, Legalis.(Komentarz 2020r. Ustawa o Policji wyd.2)
Odnosząc się do wskazanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji twierdzenia, że ekwiwalent nie należy się wnioskodawcy zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020r. " o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw,, (Dz. U.2020.1610) który stanowi że art. 115a w brzmieniu nadanym tą ustawą stosuje się do spraw dot. ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, które zostały wszczęte i nie zakończone przed 06.11.2O18r. należy uznać za chybiony, ponieważ G. J. złożył wniosek w dniu 21.11.2018r.(data wpływu do Komendy Miejskiej Policji w R.) Po drugie w/w regulacja dotyczy spraw o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, policjantowi zwolnionemu ze służby po 06.11.2018r., a G. J. został zwolniony ze służby w dniu 02 lutego 2018r.
Wskazać w tym miejscu należy, że w/w ustawa na którą powołuje się organ, co prawda znowelizowała treść art. 115a ustawy o Policji który stanowi, ze "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym", ale nie dostosowała jego brzmienia do treści wskazanej w wyroku Trybunatu Konstytucyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 września 2025r.sygn akt. HI OSK 641/25 wskazał w analogicznej sprawie,że " Zasady, o których mowa w art, 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach oznaczają zatem konieczność wzięcia pod uwagę przy wykładni przepisu art. I 15a ustawy o Policji, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15. Skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, iż należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku Trybunatu Konstytucyjnego."
Podkreślenia wymaga, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym tzn. uznaje niekonstytucyjność przepisu 115 a ustawy o Policji tylko w takim zakresie w jakim określał współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu. Sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego został wskazany w uzasadnieniu wyroku TK. Trybunał wskazał, że "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze".(...) Trybunał wskazał na sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w sposób nie budzący najmniejszych wątpliwości.
Świadczeniem ekwiwalentnym za jeden dzień przepracowanego urlopu jest uposażenie za jeden dzień roboczy. " {- wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2020r. sygn. akt. I OSK 22/20). Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 maja 2020r, sygn. akt 11 SA/Wa 499/20 w którym stwierdził, że "Z wyroku TK z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 wynika wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby liczba dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Prowadzi to do wniosku, że liczbę dni urlopu niewykorzystanego przez skarżącego należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy, na dzień zwolnienia ze służby, obliczonego, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym. Inaczej mówiąc, należy liczbę należnego i niewykorzystanego urlopu pomnożyć przez "wycenę" ostatniego 1 dnia roboczego, przysługującego uprawnionemu na dzień zwolnienia ze służby".
W związku z powyższym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r,, sygn. akt K 7/15 przesądził o uprawnieniu do wyższego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez policjanta urlop od chwili wejścia w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji. (Dz. LI. 100.1084), która spowodowała niekompatybilność poprzez zmianę systemu urlopu 30-dniowego liczonego w dniach kalendarzowych na system 26-dniowy liczony w dniach roboczych z wprowadzonym do ustawy o Policji art. 115a. Inne stanowisko byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt 11 OSK 2311/14).
Podkreślić należy, że organ wydając zaskarżoną decyzję uznając, że doszło do przedawnienia roszczenia nie wziął pod uwagę art. 107§ 2 ustawy o Policji okoliczności, że uprawomocnienie się decyzji odmawiającej wypłaty wyrównania ekwiwalentu przypadło w okresie pandemii i utrudnionych kontaktów z korzystania z usług prawniczych, dlatego tez G. J. nie skorzystał z dalszego odwoływania się. Zatem organ nie zastosował art. 107 pkt 2 ustawy pomimo, że zachodziły szczególne okoliczności umożliwiające odstąpienie od przedawnienia zgodnie z treścią powołanego przepisu.
Co więcej utrwalony jest pogląd w orzecznictwie administracyjnym, że szczególną okolicznością uzasadniającą odstąpienie od przedawnienia, jest fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 30 października 2018 roku sygn. akt K 7/15. W wyroku NSA z dnia 15 lipca 2020 r. w sprawie sygn. akt I OSK 2928/19, wyraził pogląd że "przez instytucję przedawnienia nie można unicestwiać uprawnienia jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy czynności materialno-technicznej wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Takie działania organów Policji godzą również w konstytucyjną zasadę państwa prawa i wywodzoną z niej zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa".
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1647 z późn. zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze.
Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organ nie naruszył także przepisów prawa materialnego. Już w tym miejscu należy podkreślić, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ administracji znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wobec czego materiał ten należało uznać za wystarczający do podjęcia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji.
Ocena, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa, przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, należy do właściwego organu administracji publicznej, który jest w tym zakresie związany przepisem art. 7 in fine. Przesłanki wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony (art. 154 § 1) muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy (wyrok NSA z 23 lutego 2007 r., I OSK 553/06, LEX nr 348253). Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Rozpatrując kwestię przesłanek z art. 154, należy przyjąć, że słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6, zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa (wyrok NSA z 18 października 2007 r., II OSK 1406/06, LEX nr 427601).
Oceniając, czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem decyzji, należy wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o doznanej przez nią szkodzie, lecz rozważyć okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (zmiany decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację (wyrok NSA z 17 września 2010 r., I OSK 428/10, LEX nr 745237; zob. również wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., II OSK 930/13, LEX nr 1495303, zgodnie z którym "Użycie w art. 154 k.p.a. słowa «może» nie oznacza uznaniowości organu w ocenie wystąpienia w sprawie przesłanek uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, a jedynie możliwość wyboru sposobu rozstrzygnięcia tej sprawy, która ma miejsce na ostatnim etapie procesu stosowania prawa" (Wróbel Andrzej. Art. 154. W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VII. Wolters Kluwer, 2018).
Sąd dokonując oceny stanowiska sądów administracyjnych zauważa, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawiły się dwie linie orzecznicze. Jedna z nich wskazuje na brak możliwości stosowania art. 154 k.p.a. do decyzji o charakterze związanym (wyroki: NSA z 25 lutego 2011 r., I OSK 607/10, LEX nr 784233, 26 stycznia 2007 r., II OSK 232/06, LEX nr 341253, 14 czerwca 2005 r., OSK 1667/04, LEX nr 171686 i WSA: w Warszawie z 18 lipca 2014 r., I SA/Wa 1625/14, LEX nr 1561492, w Gorzowie Wielkopolskim z 11 sierpnia 2011 r., II SA/Go 465/11, LEX nr 1257454, II SA/Łd 596/24). Druga zaś wskazuje na możliwość zastosowania tego trybu także do decyzji o charakterze związanym (wyroki WSA: w Gdańsku z 14 kwietnia 2016 r., III SA/Gd 94/16, LEX nr 2045611, w Poznaniu z 7 maja 2015 r., IV SA/Po 1248/14, LEX nr 1777241, w Warszawie z 10 grudnia 2012 r., I SA/Wa 908/12, LEX nr 1331746, II SA/Gd 268/25, III OSK 641/25).
Sąd rozpoznający sprawę wskazuje i opowiada się na pierwszym stanowiskiem, że uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie tego przepisu może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien luz decyzyjny. Tylko w obszarze tego luzu decyzyjnego wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Natomiast w przypadku, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, nie ma możliwości dokonania zmiany na podstawie art. 154 k.p.a. Nadto przedmiotem postępowania w trybie art. 154 k.p.a. nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej pod kątem spełnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek. Brak spełnienia którejkolwiek z nich, wyklucza uwzględnienie wniosku i dokonanie zmiany decyzji. Wynika to bowiem z tego, że istotą postępowania w trybie art. 154 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej.
Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 154 k..p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. I OSK 586/06, LEX nr 320845). W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej, czy też zmieniać podstawy prawnej decyzji ostatecznej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Postępowanie prowadzone w tym trybie nie jest więc kolejną (trzecią) instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej, ale służy przeprowadzeniu weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy jest zgoda strony na zmianę decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego.
Należy jednocześnie zauważyć, że uwzględnienie interesu strony oraz interesu społecznego w rozumieniu art. 154 k.p.a. organ zmieniając decyzje na bardziej korzystną dla strony baczyć, aby rozstrzygnięcie nie pozostawało w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym.
Zgodnie z art. 107 ust.1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji(DZ.U z 2020 roku, poz. 360 ze zm. dalej ustawa o Policji) – roszczenie z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia gdy roszczenie stało się wymagalne.
W przedmiotowej sprawie skarżący chce w trybie art. 154 k.p.a. zmienić niekorzystną decyzję Komendanta Miejskiego Policji w R. z dnia 15 października 2020 roku, nr [...], którą to decyzją odmówił skarżącemu wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby.
Dopiero od daty publikacji wyroku TK z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 można rozważać uruchomienie ewentualnego biegu terminu przedawnienia roszczeń policjanta, bo dopiero od tego momentu można mówić o powstaniu roszczenia o wypłatę ekwiwalentu według przelicznika wynikającego z treści uzasadnienia wyroku TK. Wyrok ten bowiem stwierdza stan niekonstytucyjności przelicznika i w oparciu o istotę ekwiwalentu wskazuje jaki on powinien być, aby zachować ekwiwalentność, czyli równoważność prawa do urlopu wypoczynkowego w naturze i prawa do ekwiwalentu pieniężnego w jego miejsce(por. wyrok NSA z 13 grudnia 2023 roku, III OSK 5944/21).
Tak więc prowadzone postępowanie administracyjne i zakończone decyzją z 15 października 2020 roku doręczoną skarżącemu przerwało bieg przedawnienia roszczenia z tytułu dochodzonego prawidłowo wyliczonego ekwiwalentu na niewykorzystany urlop. Skarżący od daty otrzymania wyżej powołanej decyzji nie podejmował żadnej czynności celem dochodzenia swoich roszczeń w związku z treścią zapadłego rozstrzygnięcia.
W świetle art. 107 ust. 2 ustawy z 1990 r. o Policji organ może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w jego dochodzeniu usprawiedliwione było wyjątkowymi okolicznościami. Nie budzi wątpliwości, że za wyjątkową okoliczność należy uznać stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu, jednakże w normie wynikającej z art. 107 ust. 2 tej ustawy chodzi przede wszystkim o szczególne indywidualne okoliczności, decydujące o tym, że w konkretnej sprawie należy odstąpić od przedawnienia. Tak więc fakt publikacji wyroku TK z 30 października 2018 roku, syg. akt k 7/15 nie miał wpływu na niedochodzenie roszczeń z tytułu ekwiwalentu w okresie od listopada 2020 roku do dnia 29 grudnia 2025 roku - złożenia wniosku o zmianę decyzji z 15 października 2020 roku.
Należy zauważyć, że okresie ponad 4 lat skarżący nie podjął żadnej czynności, która spowodowałaby przerwanie biegu przedawnienia. Dokonywanie zmiany w decyzji na korzystniejszą po upływie 4 lat od wymagalności roszczenia, spowodowane biernym zachowaniem skarżącego spowodowałby, że taka zmiana naruszałaby porządek prawny stanowiący, iż zgodnie z art. 107 ust.1 ustawy o policji roszczenie z tytułu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop ulega przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia wymagalności.
Biorąc pod uwagę, że fakt, że decyzja ostateczna nie może być zmieniana w trybie art. 154 k.p.a. ponieważ zmieniana była decyzją związaną oraz fakt, iż zmiana decyzji naruszałaby obowiązujące przepisy art. 107 ust.1 ustawy o Policji przyznając świadczenie, które uległo przedawnieniu i przedawnianie nie jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami Sąd oddalił skargę.
Stanowisko skarżącego, iż decyzja organu z 15 października 2020 roku nie uwzględniała konsekwencji wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 roku, syg. akt K 7/15 i wyrok ten,, przyznał ‘’ każdemu policjantowi prawo do wyższego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop od chwili wejścia w życie ustawy z 27 lipca 2001 roku o zmianie ustawy o Policji. Inne stanowisko byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych. Podnosił, że nie ma żadnych prawnych przesłanek, by ograniczyć uprawnienie do uzyskania pełnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.
Z uwagi na powyższe biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.