Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 18 lutego 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 3/20

Uzasadnienie

Syg. akt VIII SA/Wa 3/20

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2019 roku, nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...](dalej organ odwoławczy, SKO), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego(DZ.U z 2018 roku, poz. 2096 ze zm. dalej k.p.a), po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym odwołania [...] SA w [...], J. W., A. i B. U. od decyzji Wójta gminy [...] z dnia [...] lipca 2019 roku, nr [...]:

1. 1) nakazującej [...] SA – jako posiadaczowi odpadów o kodzie 100180, nielegalnie zeskładowanych na działce nr [...] w obrębie [...] gmina [...] ich usunięcie w pełnej ilości zgodnie z przepisami obowiązującego prawa w tym zakresie, w sposób bezpieczny dla terenów nieruchomości sąsiednich poprzez niezwłoczne zabranie, załadowanie i przetransportowanie w miejsce przeznaczone do ich składowania;
2. 2) ustalającej termin ostatecznego wykonania obowiązku, o którym mowa w pkt 1 do 15 października 2019 roku orzekło

1. 1) uchylić zaskarżoną decyzję w części tj. w zakresie rozstrzygnięcia w pkt 2 dotyczącego ustalenia terminu ostatecznego wykonania obowiązku, o którym mowa w pkt 1 – do dnia 15 października 2019 roku i ustalić, że wykonanie wymienionego wyżej obowiązku ma nastąpić w terminie trzech miesięcy od daty uprawomocnienia się niniejszej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...];
2. 2) w pozostałej części utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy.

Decyzja zapadła w następującym stanie sprawy:

E. i J. C. złożyli w dniu 20 lutego 2015 r. do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: WIOŚ) pismo, w którym wskazali, że są posiadaczami działek nr [...]i [...], zabudowanych domkiem letniskowym w miejscowości [...]. Podali, że na położonej naprzeciw ich domu działce nr [...], przy użyciu popiołu, wyrównano poziom terenu ponad poziom drogi.

W dniu [...] marca 2015 r. WIOŚ przeprowadził kontrolę i oględziny działki nr [...] we wsi [...]. Z protokołu kontroli wynikało, że na teren działki będącej we władaniu Mieszkańców wsi [...] została nawieziona i rozplantowana mieszanka popiołowo-żużlowa, a następnie teren został pokryty warstwą piasku.

Z poczynionych przez WIOŚ ustaleń wynikało że transportu mieszanki popiołowo-żużlowej o kodzie 10 01 80, na działkę nr [...] we wsi [...] dokonał W. K., który prowadzi działalność gospodarczą pod firmą "[...]". Posiadał on zezwolenie na transport odpadów, natomiast posiadane zezwolenie na przetwarzanie odpadów było ważne do dnia 19 grudnia 2014 r. Kontroli poddano też spółkę [...] S.A. (dalej: strona, skarżąca, spółka). Ustalono, że spółka ta w okresie styczeń-marzec 2015 r. odbierała odpady mieszanki popiołowo-żużlowej o kodzie 10 01 80 z [...]sp. z. o. o., a następnie przekazywała je osobom fizycznym oraz jednostkom organizacyjnym, między innymi w styczniu 2015 r. Wspólnocie Wsi [...] w ilości 2.445,20 Mg. Podczas kontroli okazano umowę zagospodarowania mieszanek popiołowo-żużlowych i rea gipsu z [...] S.A. zawartą w dniu 1 stycznia 2015 r. pomiędzy kontrolowaną spółką, a W. K., zgodnie z którą wykonawca zobowiązał się do zagospodarowania mieszanki popiołowo-żużlowej oraz rea gipsu z zakładu [...] sp. z. o. o, w sytuacji gdy taka okoliczność będzie wynikała z potrzeb skarżącej.

W dniu 15 lipca 2015 r., w związku z wystąpieniem WIOŚ, wszczęte zostało z urzędu przez Wójta postępowanie w sprawie usunięcia odpadów o kodzie 10 01 80 z terenu działki nr [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Postępowanie prowadzone było w trybie art. 26 ust. 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r., poz. 992, dalej: u.o.o.). Wykazało ono, że na wymienionej wyżej działce składowane są odpady tj. mieszanki popiołowo-żużlowe w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym. Odpady nawiezione zostały w styczniu 2015 r., pochodziły ze składowiska [...]sp. z. o. o, a posiadaczem odpadów jest skarżąca spółka [...] SA w [...]. Odpady przetransportowała firma W. K. Transport Drogowy Towarów [...]. Odpady przejęło Sołectwo wsi [...] reprezentowane przez Sołtysa wsi. Ustalono nadto, że działka nr [...] położona w miejscowości [...] stanowi "Grunty wspólne wsi [...]". Nieruchomość ma nieuregulowany stan prawny.

Decyzją z [...] lipca 2019 r., znak: [...], Wójt, działając na podstawie art. 26 ust. 1 i 2 u.o.o., Wójt Gminy [...] (dalej: organ I instancji, Wójt) nakazał skarżącej usunięcie odpadów w pełnej ilości zgodnie z przepisami obowiązującego prawa w tym zakresie w sposób bezpieczny dla terenów nieruchomości sąsiednich poprzez niezwłoczne zebranie, załadowanie i przetransportowanie w miejsce przeznaczone do ich składowania, ustalając termin ostatecznego wykonania obowiązku do dnia 15 października 2019 r.

W ocenie organu I instancji posiadaczem odpadów była spółka [...], która nie przeniosła prawnie posiadania odpadów na rzecz mieszkańców wsi [...]. Wprawdzie Sołtys wsi potwierdził przyjęcie odpadów, jednakże nie można tego uznać za działanie zgodne z prawem. Ponadto odpady złożone zostały w miejscu nieprzeznaczonym na ten cel i bez wymaganych prawem pozwoleń. Fakt, że Mieszkańcy wsi [...] z własnej inicjatywy i na rzecz wspólnoty wsi czynili starania związane z zagospodarowaniem terenu na cele związane z budową świetlicy nie mógł sankcjonować działań niezgodnych z prawem.

Powołując treść art. 45 ust. 1 pkt 2 i art. 27 ust. 8 u.o.o. wskazano, że możliwe jest przekazywanie odpadów osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej nie będącej przedsiębiorcą pod warunkiem wykorzystania ich na potrzeby własne za pomocą dopuszczalnych metod odzysku, zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych na podstawie art. 27 ust. 10 u.o.o. W rozporządzeniu Ministra Środowiska z 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r., poz. 96 ze zm. dalej rozporządzenie z 2015 roku) określona została między innymi lista odpadów, warunki magazynowania odpadów przeznaczonych do wykorzystania na potrzeby własne oraz dopuszczalne ilości, które te podmioty mogą przyjąć i magazynować w ciągu roku. Odpad o kodzie 10 01 80 umieszczono pod poz. 21 jako mieszanka popiołowo-żużlowa z mokrego odprowadzania odpadów paleniskowych, a dopuszczalną metodą odzysku jest między innymi utwardzenie powierzchni.

Magazynowanie jest dopuszczone w warunkach zapobiegających niekorzystnemu wpływowi na środowisko pod przykryciem materiałem nieprzepuszczalnym. W przypadku utwardzenia powierzchni dopuszczalne jest przyjęcie w ciągu roku 0,15 Mg/m2 utwardzonej powierzchni.

Organ I instancji dokonał weryfikacji ilości przyjętych odpadów i ustalił, że maksymalną, dopuszczalną ilość odpadów możliwą do przyjęcia przez Samorząd Mieszkańców wsi [...] na potrzeby własne, przyjmując, że działka o nr [...] ma powierzchnię 2.340 m², było 351 Mg. Tymczasem ilość złożonych odpadów na działce nr [...] przekracza ustawowo określoną normę. Ponadto, jak wynikało z protokołu oględzin załączonego do protokołu z kontroli WOIŚ, grubość warstwy złożonych odpadów wynosiła od 0,5m do 0,8m, co również potwierdzało, że ilość odpadów przekraczała normę. Zwrócono uwagę i na to, że prawidłowe przekazanie odpadów wiązało się z koniecznością umieszczenia odpowiedniej adnotacji w kartach ewidencji odpadów. Karta będąca w aktach sprawy nie zawierała zaś adnotacji o przekazaniu odpadów osobie fizycznej, co również może świadczyć, że nie nastąpiło przeniesienie posiadania odpadów na rzecz osoby fizycznej.

Po rozpoznaniu odwołań spółki, Samorządu Mieszkańców Wsi [...] oraz A. i B. U., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z [...] października 2019 r., znak: [...] (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz.2096 ze zm., dalej: k.p.a.), uchyliło zaskarżoną decyzję w części tj. w zakresie ustalenia terminu wykonania obowiązku i ustaliło w to miejsce, że termin jego wykonania ma nastąpić w terminie trzech miesięcy od daty uprawomocnienia się niniejszej decyzji, w pozostałej zaś części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta.

Organ odwoławczy przywołał treść art. 26 ust. 2 u.o.o. uznając, że spełniona została negatywna przesłanka dotycząca ilości zdeponowanych odpadów. Uznał, że prawidłowe były ustalenia Wójta co do tego, że dopuszczalna maksymalna ilość odpadów do przyjęcia to 0,15 Mg/m2 utwardzanej powierzchni. Przyjmując powierzchnię działki nr [...] wynoszącą 2.340 m2 oraz normę 0,15 Mg/m2 dopuszczalna ilość odpadów możliwa do przyjęcia na potrzeby własne wynosi 351 Mg. Tymczasem z karty przekazania odpadu wynika, iż masa odpadów złożonych na przedmiotowej działce wynosi 2.445,20 Mg, co znacznie przekracza dopuszczalną normę, określoną w wymienionym wyżej rozporządzeniu. Już tylko ta okoliczność wyklucza możliwość zastosowania przepisu art. 45 u.o.o.

Odnosząc się do zarzutów spółki, że odpady zostały przekazane w styczniu 2015 r., a więc w okresie gdy obowiązywało rozporządzenie Ministra Środowiska z 21 kwietnia 2006 r., które w załączniku nr 1 nie określało żadnych maksymalnych ilości, które mogłyby zostać wykorzystane w procesie odzysku mieszanki popiołowo-żużlowej, Kolegium wyjaśniło, że organ ma obowiązek rozpoznawania i rozstrzygania spraw na gruncie aktualnie obowiązującego stanu prawnego. Przesądza to zatem, że w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania norma z art. 45 ust. 1 pkt. 2 u.o.o. wobec czego nie można przyjąć, że odpady prawidłowo zostały poddane procesowi odzysku przez utwardzenie terenu na działce nr [...] we wsi [...]. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje art. 26 ust. 2 u.o.o.

Zdaniem Kolegium nie było sporu co do tego, że teren wskazanej działki nie był przeznaczony do magazynowania bądź składowania odpadów. Teren ten ma nieuregulowany stan prawny. Według ewidencji gruntów i budynków są to "Grunty Wspólne Wsi [...]" - władanie na zasadach samoistnego posiadania. Poza tym, legalne magazynowanie odpadów prowadzone w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów, zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy, może odbywać się wyłącznie na podstawie zezwolenia, którego ani Sołtys wsi [...] ani Rada Sołecka nie posiadają.

Końcowo, przywołując treść art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. oraz art. 3 pkt 44 u.o.o. wprowadzające legalną definicję posiadacza odpadów oraz władającego powierzchnią ziemi, Kolegium uznało, że posiadaczem odpadów o kodzie 10 01 80 znajdujących się na działce nr [...] w miejscowości [...], będącej we władaniu jej mieszkańców była skarżąca spółka, która odbierała mieszankę popiołowo-żużlową z [...], jednak nie przeniosła posiadania odpadów na Mieszkańców wsi [...], reprezentowanych przez sołtysa. Z pisma Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...]wynikało bowiem, że stan prawny działki nie jest uregulowany i nie ustanowiona została Wspólnota Gruntowa wsi [...]. Nie można zatem przyjąć, że sołtys wsi, który przyjął odpady działał w imieniu wspólnoty, która nie ma uregulowanego statusu prawnego, a więc formalnie nie istnieje.

Nie zgadzając się z ww. rozstrzygnięciem SKO, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli skarżący.

[...] S.A. z siedzibą w [...], której skarga została zarejestrowana pod sygn. akt VIII SA/Wa 4/20, zarzuciła naruszenie:

1. a. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i tym samym brak stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji o nakazie usunięcia odpadów, która w dacie wydania tej decyzji, jak i w dacie orzekania przez organ II instancji, była faktycznie niemożliwa do wykonania, a jej niewykonalność ma charakter trwały i nieusuwalny,
2. b. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wójta podczas, gdy decyzja ta powinna była zostać usunięta z obrotu prawnego jako wadliwa,
3. c. art. 7 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy w sposób sprzeczny z interesem społecznym oraz słusznym interesem mieszkańców wsi [...],
4. d. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób umniejszający zaufanie do władzy publicznej, która nie uwzględnia interesu społecznego oraz słusznego interesu mieszkańców wsi [...] (reprezentowanych przez Sołtysa),
5. e. art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego, w tym dogłębnego i rzetelnego zbadania okoliczności dotyczących:
6. - stopnia zmieszania odpadów z gruntem i położenia odpadów na terenie zielonym (zadrzewionym i zakrzewionym), co pozwoliłoby przede wszystkim ocenić, czy usunięcie odpadów jest w obecnym stanie technicznie możliwe, jak również czy obiektywnie możliwe jest wykonanie tego obowiązku w sposób "bezpieczny dla terenów nieruchomości sąsiednich",
7. - tego czy odpady zostały wykorzystywane na potrzeby własne mieszkańców wsi [...] (reprezentowanych przez Sołtysa wsi) w kontekście dopuszczalnych metod i warunków odzysku odpadów o kodzie 10 01 80 tj. do utwardzania powierzchni, w sposób w sposób uniemożliwiający pylenie, bez zakłócenia stosunków wodnych, bez zagrożenia szkodą dla środowiska,
8. - skutków wydania decyzji dla bezpieczeństwa mieszkańców i zwierząt żyjących w obrębie w obrębie nieruchomości, w szczególności możliwości osunięcia się terenu wskutek wykonania decyzji przez skarżącego oraz wpływu na stosunki wodne,
9. f. art. 84 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i przeprowadzenia dowodów istotnych dla sprawy tj. dokonania właściwych ekspertyz, w tym zaniechanie powołania biegłego w celu ustalenia stopnia zmieszania odpadów z gruntem, co pozwoliłoby przede wszystkim ocenić, czy usunięcie odpadów jest w obecnym stanie obiektywnie możliwe, określenia skutków wydania ewentualnej decyzji o nakazaniu usunięcia odpadów tj. wpływu odpadów o kodzie 10 01 80 na środowisko, bezpieczeństwo mieszkańców i zwierząt żyjących w obrębie nieruchomości, w szczególności możliwości osunięcia się terenu wskutek wykonania decyzji i możliwości zakłócenia stosunków wodnych,
10. g. art. 85 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania oględzin nieruchomości, tym samym oparcie się jedynie na protokole oględzin dokonanych 17 marca 2015 r. przez WIOŚ, mimo upływu ponad czterech lat od ich dokonania i nieodwracalnych zmian gruntowych nieruchomości (zmieszanie gruntu z mieszanką żużlowo-popiołową o kodzie 10 01 80), podczas gdy potrzeba dokonania ponownych oględzin wynikała z konieczności ustalenia, czy decyzja o nakazie usunięcia odpadów byłaby możliwa do wykonania, a konieczności oceny skutków środowiskowych i społecznych jej wydania.
11. h. art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. poprzez błędne przyjęcie obalenia domniemania prawnego przyjętego w tym przepisie i uznanie, jakoby posiadaczem odpadów dalej pozostawał skarżący, podczas gdy za posiadaczy odpadów w rozumieniu ww. przepisu należy uznać mieszkańców wsi [...], w których imieniu działał Sołtys wsi,
12. i. rozporządzenia MŚ z 2015 r., którego załącznik nie zawiera ograniczeń ilościowych w wykorzystywaniu odpadów o kodzie 01 10 80 przez osoby fizyczne na cele własne,
13. j. art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.o. w zw. art. 27 ust. 8, 9 i 10 u.o.o. w zw. rozporządzeniem MŚ z 2006 r. poprzez ich niezastosowanie mimo, iż odpady uwzględnione w ww. w rozporządzeniu zostały przekazane Sołtysowi wsi [...], zostały wykorzystane na cele własne mieszkańców wsi zgodnie z dopuszczalną metodą odzysku i stanowią odpady całkowicie bezpieczne,
14. k. art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach poprzez błędne uznanie, że sposób usunięcia odpadów określony decyzji organu I instancji jest wystarczający, podczas gdy w stanie powinien on być znacznie bardziej precyzyjny przy uwzględnieniu położenia odpadów na terenie - aktualnie zadrzewionym i zakrzewionymi oraz stopień zmieszania odpadów z gruntem.

Mając to na uwadze spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Wójta, ewentualnie o uchylenie wskazanych wyżej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Skargę, zarejestrowaną za sygn. akt VIII SA/Wa 3/20, wnieśli A. i B.U. zarzucając naruszenie:

1. a. art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. poprzez dokonanie błędnej wykładni i niezgodne z definicją legalną zawartą w tym przepisie przyjęcie, iż posiadaczem odpadów znajdujących się na działce nr [...] we wsi [...] jest spółka,
2. b. art. 3 ust. 1 pkt. 21 u.o.o. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że na terenie działki o nr ewidencyjnym [...] składowane są odpady w miejscu do tego nie przeznaczonym, podczas gdy z ustalonego stanu faktycznego wynika, iż odpady uległy przetworzeniu poprzez utwardzenie placu znajdującego się wskazanej działce,
3. c. § 1 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 i § 2 rozporządzenia MŚ z 2015 r. poprzez zastosowanie tych przepisów, w sytuacji gdy zastosowanie w sprawie winny mieć przepisy rozporządzenia MŚ z 2006 r. obowiązującego w dacie umieszczenia odpadów na działce nr [...] we wsi [...] tj. w styczniu 2015 r.,
4. d. art. 45 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 27 ust. 8 u.o.o. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy z ustalonego stanu faktycznego wynika, iż posiadaczem wskazanych w zaskarżonej decyzji odpadów jest osoba fizyczna nieprowadząca działalności gospodarczej, wykorzystująca odpady na potrzeby własne,
5. e. art. 26 ust. 1 u.o.o. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji gdy z ustalonego z ustalonego stanu faktycznego w sprawie wynika, iż odpady na działce o nr ewidencyjnym [...] we wsi [...] zostały przetworzone, a nie zmagazynowane lub zeskładowane;
6. f. art. 26 ust. 6 pkt 3 u.o.o. poprzez jego błędne zastosowanie i niedostatecznie precyzyjne wskazanie adresatowi decyzji sposobu usunięcia odpadów z uwzględnieniem bezpieczeństwa nieruchomości sąsiadujących,
7. g. art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób dokładny i wyczerpujący stanu faktycznego w niniejszej sprawie oraz poprzez nieuwzględnienie w toku czynności postępowania jak i w ostatecznym rozstrzygnięciu interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli,
8. h. art. 8 § 1 i 2 k.p.a. i 9 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie pogłębiający zaufania skarżącego do władzy publicznej oraz rozstrzygniecie sprawy w sposób odmienny niż poprzedzające je decyzje, mimo iż stan faktyczny ani prawny w tym okresie nie uległ zmianie,
9. i. art. 77 §1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez:
10. - brak wnikliwego rozpoznania argumentów skarżącego w niniejszej sprawie, w szczególności nie przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków tj. członków rady sołeckiej dotyczących okoliczności przyjęcia wskazanych w skarżonej decyzji odpadów na działkę o nr ewidencyjnym [...] znajdującej się we wsi [...] w gminie [...] i oparcie się w tym zakresie jedynie na błędnych ustaleniach zawartych w protokołach i wynikach kontroli przeprowadzonych na przedmiotowej działce przez WIOŚ, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego w sprawie,
11. - brak wszechstronnej oceny dowodów zebranych w toku postępowania, co skutkowało brakiem ustalenia czy ilość zeskładowanych odpadów na działce o nr ewidencyjnym [...] pozwala na ich bezpieczne wykorzystanie na potrzeby własne,
12. - nie zwrócenie się przez organ do Sołtysa wsi [...] o nadesłanie uchwał lub protokołów zebrań dotyczących zagospodarowania działki o nr ewidencyjnym [...];
13. j. art. 80 k.p.a. poprzez:
14. - dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego w szczególności dowodu z wypisu z ewidencji gruntów i budynków objętych skarżoną decyzją, z których wynika, iż posiadaczem nieruchomości, na której znajdują się odpady są mieszkańcy wsi [...] co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego w sprawie.
15. - brak wnikliwej oceny dowodów w postaci protokołów kontroli i informacji zawartych w protokołach i wynikach kontroli WIOŚ przekazanych Wójtowi, z których wynika, iż na działce ewidencyjnej nr [...] odpady uległy przetworzeniu, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego w sprawie.
16. - dokonanie biednej oceny dowodu w postaci karty przekazania odpadu ze stycznia 2015 r. polegający na uznaniu, iż nie doszło do przekazania posiadania odpadów mimo, iż treść dokumentu wskazuje jednoznacznie, iż do przeniesienia odpadów doszło,
17. k. art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia z urzędu dowodu z opinii biegłego w zakresie skutków wykonania skarżonej decyzji, w tym możliwych skutków dla nieruchomości sąsiadujących, w sytuacji gdy ustalenie takie wymaga wiadomości specjalnych oraz jest niezbędne dla ustalenia właściwego sposobu ewentualnego usunięcia odpadów,
18. I. art. 107 §1 i § 3 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej decyzji tj. w szczególności brak wskazania dowodów, na których organ oparł swoje rozstrzygniecie i faktów które uznał za udowodnione w wyniku oceny poszczególnych dowodów, ł. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez częściowe utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Wójta, podczas gdy w sprawie nie zachodziły przesłanki uzasadniające taką decyzję.
19. m. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji Wójta i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co winno skutkować przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania.

Mając to na uwadze domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również decyzji jej poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skargę na decyzje organu odwoławczego wniósł również J. W. pełniący funkcje sołtysa wsi [...].

Skarga wniesiona przez niego pierwotnie została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2020 roku, syg. akt VIII SA/Wa 5/20. Naczelny Sad Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, co do odrzucenia skargi postanowieniem z dnia 28 października 2021 roku, syg.akt II OSK 2200/20 uchylił zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia NSA podnosił, iż poza uwagą sądu pozostała kwestia, że z treści skargi wynika, iż J. W. działa jako osoba fizyczna, a nie jak to przyjął sąd, iż działa w imieniu sołectwa wsi [...].

W ocenie Sądu J. W. jako osoba fizyczna mieszkająca we wsi [...] i będąca właścicielem działki w obrębie oddziaływania działki nr [...] oraz osobom, która potwierdzała przyjęcie odpadu o kodzie 100180 na wyżej powołaną działkę ma legitymacje prawną w przedmiotowej sprawie.

J. W. we wniesionej skardze zarzucał:

naruszenie prawa materialnego w postaci:

1. - art. 3 ust.1 pkt 19 u.o.o przez dokonanie błędnej wykładni i niezgodne z definicją legalną zawartą w tym przepisie i przyjęcie, iż posiadaczem odpadów znajdujących się na działce nr [...] we wsi [...] w gminie [...] jest firma [...] SA, co miało wpływ na treść skarżonej decyzji;
2. - § 1 ust.1 pkt 1 i 2 oraz ust.2 i § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 roku w sprawie listy odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku poprzez zastosowanie tych przepisów w sytuacji gdy zastosowanie w sprawie winny mieć przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z 21 kwietnia 2006 roku w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazać osobom fizycznym lub jednostką organizacyjnym niebędącymi przedsiębiorcami oraz dopuszczalnych metod ich odzysku obowiązujące w dacie umieszczenia odpadów na działce [...] znajdującej się we wsi [...] tj. w styczniu 2015 roku, co miało istotny wpływ na treść decyzji;
3. - art. 3 ust.1 pkt 21 u.o.o poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, ze na terenie nr [...] znajdującej się we wsi [...] składowane są odpady w miejscu do tego nieprzeznaczonym, podczas gdy z ustalonego stanu faktycznego wynika, iż odpady uległy przetworzeniu poprzez utwardzenie placu znajdującego się we wskazanej działce co miało istotny wpływ na treść decyzji;
4. - art. 45 ust.1 pkt 2 w związku z art. 27 ust.8 u.o.o poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy z ustalonego stanu faktycznego wynika, że posiadaczem odpadów jest osoba fizyczna nieprowadząca działalności gospodarczej i wykorzystująca odpady na potrzeby własne, co miało wpływ na treść decyzji;
5. - art. 26 ust.1 u.o.o poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż odpady na działce nr [...] we wsi [...] są zmagazynowane lub zeskładowane podczas gdy z ustalonego stanu faktycznego wynika, że odpady uległy przetworzeniu, co miało istotne znaczenie dla treści skarżonej decyzji;
6. - art. 26 ust.6 pkt 3 u.o.o poprzez jego błędne zastosowanie i niedostatecznie precyzyjne wskazanie adresatowi decyzji sposobu usunięcia odpadów.

Przepisów prawa procesowego w szczególności:

1. - art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób dokładny i wyczerpujący stanu faktycznego poprzez nieuwzględnienie w toku czynności postępowania, jak i w ostatecznym rozstrzygnięciu interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli;
2. - art. 8 § 1 i 2 i art. 9 k.p.a. poprzez prowadzenie postepowania w sposób nie pogłębiający zaufania do władzy publicznej oraz rozstrzygnięcie sprawy w sposób odmienny niż poprzedzające je decyzje, mimo, iż stan faktyczny ani prawny w tym okresie nie uległ zmianie oraz niepoinformowanie strony o zmianie stanu prawnego w toku postępowania;
3. - art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez:
4. - brak wnikliwego rozpoznania argumentów skarżącego, w szczególności nie przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków – członków rady sołeckiej dotyczących okoliczności przyjęcia wskazanych w decyzji odpadów na działkę nr [...] i oparcie się w tym zakresie jedynie na błędnych ustaleniach zawartych w protokołach i wynikach kontroli przeprowadzonych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego w sprawie;
5. - brak wszechstronnej oceny dowodów zebranych w toku postępowania, co skutkowało brakiem ustalenia, czy ilość zeskładowanych odpadów na działce nr [...] pozwala na ich bezpieczne wykorzystanie na własne potrzeby;
6. - nie zwrócenie się przez organ do sołtysa wsi [...] na nadesłanie uchwał lub protokołów zebrań dotyczących zagospodarowania działki nr [...] na okoliczność ich treści, co miało istotny wpływ na treść skarżonej decyzji;
7. - art. 80 k.p.a. poprzez:
8. - dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, w szczególności dowodu z wypisu z ewidencji gruntów i budynków objętych skarżoną decyzją z których to wynika, iż posiadaczem nieruchomości na której znajdują się odpady są mieszkańcy wsi [...], co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego w sprawie;
9. - brak wnikliwej oceny dowodów w postaci protokołów kontroli i informacji zawartych w protokołach kontroli [...]WIOŚ przekazanych Wójtowi Gminy [...] z której wynika, że na działce nr [...] odpady uległy przetworzeniu, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego w sprawie;
10. - dokonanie błędnej oceny dowodu w postaci karty przekazania odpadu ze stycznia 2015 roku polegający na uznaniu, iż nie doszło do przekazania posiadanie odpadów, mimo, iż treść dokumentu jednoznacznie wskazuje, że do przeniesienia odpadów doszło, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie;
11. - art. 84 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia z urzędu dowodu z opinii biegłego w zakresie skutków wykonania skarżonej decyzji w sytuacji gdy ustalenie takie wymaga wiadomości specjalnych;
12. - art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej decyzji w szczególności brak wskazania dowodów na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie i faktów które uznał za udowodnione;
13. - art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez częściowe utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w przedmiocie usunięcia odpadów podczas gdy w sprawie nie zachodziły przesłanki uzasadniające taką decyzję;
14. - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co winno skutkować przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania.

W związku z powyższym skarżący J. W. wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargi, organ odwoławczy podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o ich oddalenie.

Postanowieniem z 16 kwietnia 2020 r. Sąd, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), połączył sprawy o sygn. akt VIII SA/Wa 3/20 oraz VIII SA/Wa 4/20 do wspólnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia i prowadził je dalej pod sygn. akt VIII SA/Wa 3/20.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w dniu 14 października 2020 roku w sprawie VIII SA/Wa 3/20 wydał wyrok w którym oddalił skargi wniesione przez [...] SA z siedzibą w [...] oraz A. U. i B.U..

Sąd rozpoznający przedmiotowe skargi wskazał, iż kwestią istotną i zarazem sporną była kwestia podmiotu zobowiązanego do usunięcia odpadów o kodzie 10 01 80 z działki nr [...] w miejscowości [...]. Z analizy dokumentów – karty przekazania odpadów wynikało, iż wytwórcą odpadów była [...][...]SA, posiadaczem odpadów była [...] SA, która odbierała odpady mieszanki popiołowo żużlowej z mokrego odprowadzania odpadów paleniskowych, posiadaczem transpirującym odpady był W.K., zaś posiadaczem przyjmującym odpad wspólnota wiejska wsi [...]. Przyjęcie odpadów potwierdził sołtys wsi J. W..

Sąd zwrócił uwagę, iż działka o nr [...] w ewidencji została określona jako stanowiąca grunty wspólne wsi [...] na zasadzie samoistnego posiadania.

Zdaniem Sądu w sprawie nie zostało wykazane by Wspólnota Wsi [...] powołała spółkę do sprawowania zarządu do zagospodarowywania gruntów wchodzących w skład wspólnoty. Skarżący uprawnienia w tym zakresie usiłują nadać sołtysowi wsi, jednakże takie rozwiązania przepisy prawa nie przewidują. W tych okolicznościach organy prawidłowo przyjęły, ze nie wchodzi w grę domniemanie wynikające z art. 3 ust.1 pkt 19 u.o.o. Z tych względów zdaniem Sądu organy prawidłowo przyjęły, że posiadaczem odpadów zlokalizowanych na działce nr [...] była [...] SA i na nią winien być nałożony obowiązek ich usunięcia.

Sąd rozważył podnoszone zarzuty, iż z obowiązku uzyskania zezwolenia na magazynowania odpadów zwolnione są osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami i określone rodzaje odpadów mogą wykorzystać na potrzeby własne za pomocą metod odzysku, zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych na podstawie art. 27 ust.10 u.o.o.

W dacie wydawania zaskarżonej decyzji obowiązywały przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 roku w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (DZ.U z 2016 roku, poz. 93 dalej rozporządzenie MŚ z 2016 roku). Poprzednie rozporządzenie w tym zakresie z 21 kwietnia 2006 roku(DZ.U nr 75, poz. 527 dalej rozporządzenie MŚ z 2006 roku) utraciło moc z dniem 23 stycznia 2016 roku.

Sąd zgodził się z organami, iż są one zobowiązane do orzekać uwzględniając stan prawny z daty wydania decyzji, co wynika wprost z art. 6 k.p.a. jak i art. 7 Konstytucji RP. Z tego względu w ocenie Sądu niezasadny jest zarzut naruszenia art. 45 ust.1 pkt 2 w związku z art. 27 ust.1,9 i 10 u.o.o w związku z rozporządzeniem MŚ z 2006 roku.

Sąd również nie podzielił też innych zarzutów skargi podnoszonych przez skarżących – naruszenia art. 8, art. 84 § 1, art. 85, art. 138 § 1 pkt 1 i 2, art. 138 § 2 k.p.a.

Skargi kasacyjne od zapadłego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie VIII SAWa 3/20 z dnia 14 października 2020 roku złożyli [...] SA oraz A. U..

Skarżący kasacyjnie [...] SA zaskarżonemu wyrokowi sądu zarzucał:

1. - naruszenie prawa materialnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) p.p.s.a. w związkuz art. 26 u.o.o poprzez błędną wykładnię polegającą na błędnym uznaniu, iż w niniejszej sprawie miało miejsce,, składowanie’’ lub,, magazynowanie ‘’, podczas gdy w rzeczywistości doszło do zgodnego z prawem odzysku odpadu
2. - naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
3. a) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2019 roku w części nakazującej [...] SA usunięcie odpadów, podczas gdy wykonanie decyzji organu odwoławczego było niemożliwe w momencie jej wydania, a niewykonalność ma charakter trwały;
4. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 85 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuchylenie w całości decyzji SKO w [...] i przyjęcie przez Sąd, że organy administracji publicznej wyczerpująco i prawidłowo zebrały materiał dowodowy, podczas gdy organy te nie podjęły wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym nie powołały z urzędu biegłego i nie dokonały ponownych oględzin nieruchomości oraz poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego, w tym dogłębnego i rzetelnego zbadania przez organ okoliczności dotyczących:
5. - tego czy decyzje organów obu instancji są wykonalne ze względu na trwałe i nieodwracalne zmieszanie się odpadu z gruntem;
6. - tego czy zaskarżona decyzja i poprzedzającą ją decyzja organu pierwszej instancji są wykonalne ze względu na zabudowania oraz roślinność, które mogłyby ulec zniszczeniu wskutek rozpoczęcia prac związanych z wykonaniem decyzji z [...] lipca 2019 roku;
7. - skutków wydania decyzji dla bezpieczeństwa mieszkańców i zwierząt żyjących w obrębie nieruchomości, w szczególności możliwości osunięcia się terenu wskutek wykonania decyzji przez skarżącego oraz wpływu na stosunki wodne;
8. - położenia odpadów na terenie zielonym(zadrzewionym i zakrzewionym).
9. c) art. 135 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie w całości decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2019 roku podczas gdy było to niezbędne w realiach niniejszej sprawy do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżąca kasacyjnie A. U. zaskarżonemu wyrokowi Sądu zarzucała:

1. - naruszenie prawa materialnego tj.
2. - art. 26 ust.6 pkt 3 u.o.o poprzez jego błędne zastosowanie i niedostatecznie precyzyjne wskazanie adresatowi decyzji sposobu usunięcia odpadów bez uwzględnienia bezpieczeństwa nieruchomości sąsiadujących oraz zabudowań znajdujących się na nieruchomości, gdzie przetwarzane były odpady, co w konsekwencji prowadzi do niewykonalności decyzji organu administracji publicznej.
3. - naruszenie przepisów prawa procesowego tj.
4. a) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 156 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a.
5. b) art. 84 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia z urzędu dowodu z opinii biegłego w zakresie skutków wykonania zaskarżonej decyzji, w tym możliwych skutków dla nieruchomości sąsiadujących, w sytuacji gdy ustalenie takie wymaga wiadomości specjalnych oraz jest niezbędne dla ustalenia właściwego sposobu ewentualnego usunięcia odpadów.

Autorzy obu skarg kasacyjnych wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Skarżący kasacyjnie [...] SA wnosił o rozważenie zastosowania art. 179a p.p.s.a. i uwzględnienie przez sąd pierwszej instancji skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Zarządzeniem z dnia stwierdzono podstawy do przeprowadzenia autokontroli wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 października 2020 roku w sprawie VIII SA/Wa 3/2020 w trybie art. 179a p.p.s.a.

Sąd postanowieniem z dnia 15 lutego 2021 roku na podstawie art. 111 p.p.s.a. połączył sprawy o syg. akt VIII SA/Wa 3/20 i syg. akt VIII SA/Wa 72/21 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia celem rozpoznania skarg kasacyjnych i skargi J. W. w jednym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 179a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. dalej p.p.s.a.), jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna.

Powyżej przytoczony przepis wprowadza wyjątek od zasady dewolutywności skargi kasacyjnej i został wprowadzony przez ustawodawcę w związku z realizacją zasady ekonomiki postępowania.

W ocenie Sądu zaistniała konieczność zastosowania powołanego przepisu, gdyż podstawy skarg kasacyjnych obu skarżących podmiotów w zakresie naruszenia prawa materialnego art. 26 u.o.o poprzez jego błędne zastosowanie są oczywiście usprawiedliwienie.

Odnośnie rozpoznania skargi J. W., to zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.).

W myśl art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty kontroli wynika bowiem, że zasadność zaskarżonego postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.

W ocenie Sądu należy zauważyć, iż podstawową kwestią, która była przedmiotem zarzutów w sprawie i wymagała oceny była kwestia czy istniały podstawy z art. 26 ust.2 u.o.o do nałożenia obowiązku usunięcia odpadów przetworzonych na działce nr [...] we wsi [...]. Należy zauważyć, iż organy uznały, że zaistniała podstawa do zastosowania wyżej powołanego przepisu ponieważ ustawa o odpadach statuuje zasadę, iż działalność polegająca na zbieraniu odpadów wymaga uzyskania zezwolenia w postaci decyzji administracyjnej(art. 41 u.o.o). Wyjątki od tej zasady określa przepis art. 45 tej ustawy. Zgodnie z art. 45 ust.1 pkt 2 u.o.o z obowiązku zwalania się osobę fizyczną i jednostkę organizacyjną niebędące przedsiębiorcami, wykorzystujące odpady na potrzeby własne, zgodnie z art. 27 ust.8. Listę rodzajów odpadów, które osoba fizyczna i jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw środowiska.

Stosownie do rozporządzenia MŚ z 2006 roku w sprawie listy odpadów, które posiadacz odpadów może przekazać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącymi przedsiębiorcami oraz dopuszczalnych metod ich odzysku, odpady o kodzie 100180 mogły podlegać procesowi odzysku polegającemu na utwardzaniu nawierzchni w sposób uniemożliwiający pylenie poprzez ich zestalenie lub przykryciu warstwą niepylącą z zachowaniem odrębnych przepisów, w szczególności prawa budowalnego i wodnego.

W ocenie Sądu utwardzenie przedmiotowej działki nr [...] odpadem o kodzie 100108 nie naruszało przepisów ani ustawy z 7 lipca 1994 roku Prawo budowalne(DZ.U z 2020 roku, poz. 1333), ani ustawy z 18 lipca 2001 roku Prawo wodne(DZ.U z 2017 roku, poz. 1121). Przedmiotowa działka nr [...] ma zapis ewidencji gruntów – Lz,R, klasa V. Jednocześnie z pisma z gminy [...] z dnia [...] października 2017 roku wynika, iż przedmiotowa działka jest ona położona w centralnej części wsi, w strefie zabudowy, jest uzbrojona w wodę, kanalizację, energię elektryczną i jest zagospodarowana zielenią. Definicję działki budowlanej znajdziemy zarówno w przepisach ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami(Dz.U z 2020 roku, poz. 1990) w art. 4 ust.3a, w ustawie z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym(Dz.U z 2020 roku, poz. 293) w art. 2 pkt 12, w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie(Dz.U z 2019 roku, poz.1065) - § 3 ust.1a.

Biorąc pod uwagę definicje(choć różnie są rozłożone akcenty)zawarte w wyżej wskazanych przepisach za działkę budowlaną należy uznać każdą działkę gruntu, na której jest możliwa realizacja obiektu budowlanego, zgodnie z wymogami wynikającymi z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Jak wynika z wyżej powołanej informacji działka nr [...] leży w strefie zabudowy, posiada niezbędną infrastrukturę, dostęp do drogi publicznej i nie jest prowadzona na niej produkcja rolna. Nadto w przypadku gruntu rolnego V klasy gleboznawczej nie ma potrzeby ubiegania się o zezwolenie na wyłączenie jej z produkcji rolnej na podstawie art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych(DZ.U z 2017 roku, poz. 1161 ze zm).

Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 30 ustawy prawo budowlane na datę – styczeń 2015 roku, jak i obecnie – utwardzanie działki budowalnej nie wymagało ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia.

Biorąc przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne(Dz.U z 2017 roku, poz. 1121) utwardzenie działki nr [...] w [...] nikt z sąsiadów nie wnosił roszczeń w trybie art. 29 ust.3 tej o przywrócenie stanu poprzedniego, w związku ze zmianą stosunków wodnych na gruncie(skarżący U. są sąsiadami), ani w trybie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku.

Powołane rozporządzenie MŚ z 2006 roku obowiązywało do 24 stycznia 2016 roku. Od tej daty obowiązywało rozporządzenie MŚ z 10 listopada 2015 roku. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do tego rozporządzenia odpady o kodzie 100180 mogły podlegać odzyskowi polegającemu na utwardzaniu powierzchni dróg i placów w sposób uniemożliwiający pylenie oraz w przypadku utwardzania powierzchni maksymalna ilość odpadów do przyjęcia to 0,15 Mg/m².

Zdaniem organu podstawą do zastosowania art. 26 ust.2 u.o.o było zaistnienie przesłanki negatywnej – przekroczenie maksymalnej ilości zdeponowanych odpadów – mieszanki popiołowo – żużlowej z mokrego odprowadzania odpadów paleniskowych o kodzie 100180 na działce nr [...]. Przyjmując powierzchnię działki 2 340 m² oraz normę 0,15 Mg/m² dopuszczalna ilość odpadów wynosiła 351 Mg. Na działce do jej utwardzenia użyto 2 445,20 Mg odpadu, co przekraczało normę z rozporządzenia MŚ z 2015 roku.

W ocenie organu odwoławczego, podzielonym przez Sąd w wyroku z 14 października 2020 roku mimo, iż w dacie złożenia odpadów na działce w styczniu 2015 roku obowiązywało rozporządzenie MŚ z 2006 roku, które nie ograniczało ilości odpadów używanych na potrzeby własne do utwardzania powierzchni, to w sprawie ma zastosowanie rozporządzenia MŚ z 2015 roku, które obowiązywało w dacie orzekania przez organy. Wskazywano, że z zasady ogólnej praworządności(art. 6 k.p.a.) mającej walor zasady konstytucyjnej(art. 7 Konstytucji RP) wynika, że organ ma obowiązek rozpoznawania spraw i orzekania na gruncie obowiązującego aktualnie stanu prawnego.

W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę mimo zarzutów podnoszonych w skardze stanowisko organów i akceptacja tego poglądu przez Sąd w wyroku z 14 października są nieuprawnione i naruszają zasadę lex reto non agit.

Zasada lex retro non agit jest adresowana przede wszystkim do ustawodawcy i zakazuje mu stanowić norm prawnych, które miałyby być stosowane do zdarzeń, sytuacji, które miały miejsce i zostały zakończone przed wejściem w życie tych norm (szerzej na ten temat m.in. Proces prawotwórczy w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego dotyczące zagadnień związanych z procesem legislacyjnym. Warszawa 2015, s. 48 i nast. oraz przytoczone tam orzecznictwo TK). Zasada ta nie ma charakteru bezwzględnego, można od niej odstąpić, jednakże wyjątkowo, jeżeli przemawia za tym konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych niż bezpieczeństwo prawne i zaufanie obywateli do państwa zagrożone pogorszeniem ich sytuacji prawnej wskutek nałożenia na nich określonych obowiązków z mocą wsteczną.

Nie ulega wątpliwości, że każda nowe uregulowanie prawne, a w szczególności ustawa, która wprowadza zmiany w innych ustawach, zgodnie z wymogami przyzwoitej legislacji, powinna zawierać przepisy przejściowe i dostosowujące, aby nie zaskakiwać zainteresowanych nowymi regulacjami (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1993 r. K.9/92, OTK 1993, nr 1, poz. 6 i z dnia 24 maja 1994 r. K.1/94, OTK 1994, nr 1, poz. 10). Przepisy przejściowe (intertemporalne) powinny też prowadzić do tego, aby obciążenia związane ze zmianą prawa były proporcjonalnie rozkładane na adresatów norm prawa dotychczasowego i adresatów nowych norm prawnych. Decyzja o zmianie prawa nie powinna być decyzją arbitralną prawodawcy a przepisy przejściowe powinny łagodzić uciążliwe zmiany obowiązującego prawa (S. Wronkowska, Zmiany w systemie prawnym (Z zagadnień techniki i polityki legislacyjnej), PiP 1991, nr 8, s. 3 i nast.).

W sytuacji gdy nowe uregulowanie prawne nie reguluje kwestii intertemporalnych, "lukę" tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo. W tym zakresie prezentowany jest też pogląd, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki w prawie (uchwała NSA z dnia 20 października 1997 r. FPK 11/97, ONSA z 1998 r., z. 1, poz. 10; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 maja 2004 r. SK 39/03, OTK ZU 2004, nr 5/A, poz. 40). Rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych przez ustawodawcę lub też w przypadku braku takiego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa, polegać może na przyjęciu jednej z trzech zasad: po pierwsze - zasady bezpośredniego działania prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości); po drugie - zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to mimo wejścia w życie nowych regulacji ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie - zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2005 r. P.9/04, OTK 2005, nr 1/A, poz. 9 odsyłający w uzasadnieniu do: J. Mikołajewicz, Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2000, s. 62).

W sytuacji, gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły, mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być też automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy czy innego przepisu prawa.

Do pozytywnych aspektów bezpośredniego działania ustawy nowej najczęściej zalicza się to, że w stosunku do wszystkich podmiotów mają zastosowanie te same nowe przepisy prawa, które przynajmniej z założenia, powinny lepiej odzwierciedlać aktualne stosunki prawne. Ponadto, przepisy nowej ustawy są wyrazem woli ustawodawcy, która została powzięta później niż wola ustawodawcy, której wyrazem była ustawa wcześniejsza (P. Tuleja, Konstytucyjne podstawy prawa intertemporalnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, "Kwartalnik Prawa Prywatnego" 1997, z. 1).

To jednak, czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy, charakteru przepisów podlegających zmianie, biorąc jednocześnie pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady.

Na bezpośrednie działanie ustawy nowej, do zdarzeń mających miejsce przed jej wejściem w życie, powinien zdecydować się ustawodawca tylko w sytuacji, gdy za tym przemawia ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego K.9/92, OTK 1993, cz. I, s. 69i nast., K.14/92, OTK 1993, cz. II, s. 328i nast.). Poza tym, bezpośrednie działanie prawa nowego, chociaż wygodne dla ustawodawcy z punktu widzenia porządku prawnego, w praktyce niesie liczne zagrożenia w postaci naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa, zasady ochrony praw nabytych, czy też zasady nieretroakcji prawa, które to zasady wynikają z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).

Przyjęte przez ustawodawcę ustalenia w zakresie przepisów intertemporalnych, czy też przyjęte przez organ w drodze wykładni reguły intertemporalne w przypadku braku regulacji ustawowych, nie mogą naruszać podstawowych zasad konstytucyjnych.

W związku z tym przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy rozporządzenia MŚ z 2015 roku, które w momencie zdarzenia – przyjęcia odpadów do odzysku, w styczniu 2015 roku, nie obowiązywało naruszają zasadę lex retro non agit. Rozporządzenie MŚ z 2005 roku obowiązujące w styczniu 2015 roku pozwalało odpad o kodzie 100180 – mieszanki popiołowo – żużlowe z mokrego odprowadzania odpadów paleniskowych przekazywać do utwardzania powierzchni dróg i placów i zagospodarowywać w sposób uniemożliwiający pylenie przez ich zestalenie lub przykrycie warstwą niepylącą oraz z zachowaniem przepisów odrębnych w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa wodnego oraz do budowy fundamentów. Rozporządzenie to nie wprowadzało żadnych ograniczeń co do ilości użytego odpadu do utwardzania na metr kwadratowy powierzchni.

Zastosowanie nowych przepisów w obecnej chwili nałożyło by nowe obowiązki na posiadacza odpadów, które powstały w związku ze zmianą przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska.

Zgodnie z art. 45 ust.1 pkt 2 u.o.o w związku z art. 27 ust.8 u.o.o osoba fizyczna i jednostka organizacja niebędące przedsiębiorcami mogą poddać odzyskowi określone rodzaje odpadów, w tym odpad o kodzie 100108 na potrzeby utwardzania powierzchni, utwardzania dróg i placów. W realiach niniejszej sprawy ustalono, iż odpad o kodzie 100108 został pobrany od wytwórcy [...]sp. z oo i posiadaczem tego odpadu została [...] SA. Odpad ten został przetransportowany przez firmę W. K. na działkę nr [...] w [...] gdzie został przyjęty przez władającego tą działką – osoby fizyczne mieszkańców wsi reprezentowany przez sołtysa wsi J. W.. Zgodnie z art. 3 ust.1 pkt 19 u.o.o ilekroć w ustawie jest mowa o posiadaczu odpadów – rozumie przez to się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów. Domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.

Przepis nie definiuje przy tym kim jest władający powierzchnią ziemi. Skoro jednak, zgodnie z art. 1, ustawa ta określa środki służące ochronie środowiska, życia i zdrowia ludzi zapobiegające i zmniejszające negatywny wpływ na środowisko oraz zdrowie ludzi wynikający z wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi oraz ograniczające skutki użytkowania zasobów i poprawiające efektywność takiego użytkowania, dlatego w tym zakresie należy odwołać się do definicji zawartej w art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska(DZ.U z 2013 roku, poz. 1232 ze zm.) i stwierdzić, że władającym powierzchnią ziemi jest właściciel nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem – podmiot ujawniony jako władający. Z wypisu ewidencji gruntów i budynków wynika, że działka nr [...] o powierzchni 0,2340 ha stanowi Grunty Wspólne Wsi [...].

W obecnym stanie faktyczno – prawnym nie sposób przesądzić jej statusu prawnego. Analiza przepisów ustawy z 29 czerwca 1963 roku o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych(DZ.U nr 28 poz. 169 ze zm.), a szczególnie art.8a wskazuje, iż ustalenie, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ustalenie wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie następowało na wniosek złożony nie później niż do 31 grudnia 2016 roku przez uprawnionego do udziału we wspólnocie gruntowej, o którym mowa w art. 6 ust.1 lub 2, albo przez jego następcę prawnego. Możliwe jest jeszcze na podstawie art. 8 wyżej powołanej ustawy wydanie przez starostę decyzji o ustaleniu, które spośród nieruchomości, o których mowa w art. 1 ust.2 i 3 stanowią mienie gromadzkie. Niewątpliwie faktyczne władztwo nad nieruchomością – działka nr [...] sprawowały i sprawują osoby fizyczne - mieszkańcy wsi [...], którzy jako współposiadacze samoistni podejmują decyzje co do przedmiotowej nieruchomości.

Potwierdza to fakt, iż w dniu 5 lutego 2015 roku na wniosek rady sołeckiej została wydana decyzja przez Wójta Gminy [...] o zezwoleniu na wycięcie 30 sztuk drzew rosnących na terenie działki nr [...]. Również sołtys J. W. działając za wiedzą i zgodą mieszkańców jako posiadaczami tej działki przyjął od [...] SA odpad o kodzie 100180. Tak więc doszło do sytuacji, iż dotychczasowy posiadacz odpadów złożył te odpady za zgodą i wiedzą osób fizycznych współwładających działką nr [...] we wsi [...]. Tak więc doszło przeniesienia posiadania odpadu z [...] SA na władających przedmiotową działką osób fizycznych.

Mieszkańcy jako osoby fizyczne przedmiotowe odpady wykorzystali do utwardzenia tej działki i zrobili to zgodnie z przepisami art. 45 ust.1 pkt 2 u.o.o w związku z art. 27 ust.8 u.o.o i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 roku w sprawie listy odpadów, które posiadacz odpadów może przekazać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącymi przedsiębiorcami celem dopuszczalnych metod ich odzysku.

W sytuacji gdy przedmiotowy odpad został przez osoby fizyczne zagospodarowany na potrzeby utwardzenia działki nr [...] i przedmiotowa działka została następnie zagospodarowana poprzez nasadzenie roślinności, ustawienie sprzętu do rekreacji, nie zaistniały podstawy do zastosowania przepisu art. 26 ust.2 ustawy poprzez nałożenie obowiązku na [...] SA w [...] usunięcia przetworzonego odpadu o kodzie 100108.

Sąd orzekł w sprawie biorąc za podstawę art. 179a w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) p.p.s.a.

Na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie uznając, iż przedmiotowy odpad został zagospodarowany zgodnie z przepisami prawa i prowadzenie postepowania administracyjnego w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust.1 pkt 1 lit.c) ust.2 pkt b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie(DZ.U z 2015 roku, poz. 615 ze zm) zasądzając na rzecz [...] SA kwotę [...] zł, solidarnie na rzecz B. i A. U. kwotę [...] zł oraz na rzecz J. W. kwotę [...] zł.