Uzasadnienie
Syg. akt VIII SA/Wa 307/20
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 roku, nr [...] roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego na podstawie art. 138 § 1pkt w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego(Dz.U z 2020 roku, poz. 256, dalej kpa) oraz art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane(Dz.U 2020 r, poz. 148, dalej prawo budowlane) po rozpatrzeniu zażalenia M. S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PINB) z dnia [...]stycznia 2020 roku, nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania na wniosek M. S. dotyczącego m.in.,, nakazania Burmistrzowi Gminy [...], będącemu zarządcą drogi, przywrócenie drogi powszechnego użytku o nr ew. [...], obr. ew. [...], do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa’’ – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna.
W dniu [...]grudnia 2019 roku do PINB w [...]wpłynął wniosek M. S. i M.F. o wszczęcie postępowania administracyjnego w celu nakazania Burmistrzowi Gminy [...], będącemu zarządcą drogi, przywrócenia drogi powszechnego użytku o nr ew. [...], obręb ew. [...]do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa.
Działka nr [...]graniczy z działkami [...],[...],[...],[...],[...],[...]. Wnioskodawca M. S. nie jest właścicielem żadnej z powyższych działek. Pismem z dnia [...]grudnia 2019 roku PINB w [...]wezwał wnioskodawcę do udokumentowania posiadania interesu prawnego w przedmiotowej sprawie.
Wnioskodawca wskazał, iż jest właścicielem działki nr [...], a nadto droga biegnąca przez działkę nr [...]stanowi jedyną drogę dojazdową do jego posesji.
W tej sytuacji organ pierwszej instancji wydał postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania ponieważ wnioskodawca nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu.
Na postanowienie organu pierwszej instancji zażalenie wniósł M. S..
Rozpoznając zażalenie organ odwoławczy przywołał art. 61a § 1 kpa w myśl którego organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wtedy gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. Przyczyny odmowy wszczęcia mogą mieć charakter zarówno przedmiotowy, jak i podmiotowy.
Zdaniem organu skarżący nie ma przymiotu strony w przedmiotowej sprawie. Wskazywał, że zgodnie z przyjętą linią orzeczniczą aby być uznanym jako strona postępowania, należy mieć interes prawny. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakieś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu zgodnych z potrzebami danego podmiotu – strony postepowania art. 28 kpa. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot(osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej i nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania.
W ocenie organu skarżący posiada jedynie interes faktyczny, nie posiada natomiast interesu prawnego umożliwiające wszczęcie postępowania w ramach nadzoru budowlanego. W dniu [...]grudnia 2019 roku do organu powiatowego wpłynęło pismo M. S., w którym wskazywał, iż jest on właścicielem działki nr ew. [...]. Ponadto wyjaśnił, iż droga o nr ew. [...], stanowi jedyną drogę dojazdową do jego posesji.
Działka nr [...]stanowiąca drogę nie graniczy z działką skarżącego co daje podstawę do uznania o braku interesu prawnego skarżącego.
Skargę na postanowienie organu odwoławczego wniósł M. S..
Przedmiotowej decyzji zarzucał naruszenie:
- - art. 28 kpa poprzez błędne i bezzasadne uznanie, że skarżący nie posiada interesu prawnego w przedmiotowej sprawie i w konsekwencji nierzyznanie skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym;
- - art. 61a § 1 kpa poprzez jego zastosowanie, podczas gdy istniały przesłanki do wszczęcia postępowania.
W uzasadnieniu skargi podnosił, iż skarżący wskazał, iż jest współwłaścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...], a droga o nr ew, [...]stanowi jedyną drogę dojazdową do jego posesji. Obecny stan drogi ogranicza możliwość dostępu i swobodnego dojazdu do jego nieruchomości. Wskazywał, iż nie ulega wątpliwości, że dostęp do drogi publicznej jest istotnym elementem prawa właścicielskiego i żądanie tego dostępu może być źródłem interesu prawnego właściciela w określonych postępowaniach administracyjnych(wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, syg. akt I OSK 91/09).
Zgodnie z wyrokiem WSA w Białymstoku, syg. akt II SA/Bk 566/19,, postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby". Niewątpliwie rozstrzygnięcie przedmiotowego postępowania poprzez podjęcie przez organ administracyjnych działań w celu przywrócenia drogi powszechnego użytku o nr ew. [...], do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa, umożliwi wnioskodawcy realizację uprawnień przysługujących mu z prawa własności do swobodnego korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem.
Zdaniem skarżącego pogląd organu, iż tylko właściciele nieruchomości sąsiadujących z przedmiotową działką nr [...]mają interes prawny jest chybiony. Jego zdaniem również właściciele nieruchomości nie sąsiadujących bezpośrednio z drogą mają też interes prawny do żądania jej naprawienia ze względu na realizację swoich właścicielskich uprawnień.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując zaprezentowaną argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325,dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.
Z istoty kontroli wynika bowiem, że zasadność zaskarżonej decyzji(postanowienia) podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.
Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala – art. 151 p.p.s.a.
Dokonując kontroli zaskarżonego aktu prawnego, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 (pkt 1) oraz zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska (pkt 2). Na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.
W ocenie Sądu w świetle zgromadzonego materiału dowodowego działka ewidencyjna nr [...]nie została zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych, a jednocześnie służy do ruchu pojazdów, co sprawia iż należy uznać, iż stanowi drogę wewnętrzną w rozumieniu art. 8 u.d.p.
Analizując tak przedstawiony problem, zauważyć trzeba, iż art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca o drogach publicznych(DZ.U z 2020 roku, poz. 470 dalej u.d.p.) stanowi, iż "budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu" (art. 4 pkt 19, 20 i 21 tej ustawy). W myśl art. 8 ust. 1 cyt. ustawy "Drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi."
Definicja drogi zamieszczona w art. 4 pkt 2 u.d.p. nie dotyczy tylko drogi publicznej, ale odnosi się także do dróg wewnętrznych. Tak więc droga wewnętrzna jest budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi (wiadukty), urządzeniami oraz instalacjami stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Obowiązki określone w ust. 2 art. 8 u.d.p. należą do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga wewnętrzna, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Jak wynika z zapisu ewidencji gruntów przedmiotowa droga jest w zarządzie gminy [...].
Należy zgodzić się ze stroną skarżącą, iż stanowisko organu, że w sprawie związanej ze stanem obiektu budowlanego – drogi wewnętrznej legitymacja strony przysługuje tylko i wyłącznie właścicielom nieruchomości przylegających do przedmiotowej drogi – działka nr ew. [...]jest błędne. Droga jest budowlą – obiektem budowlanym liniowym, który służy do przemieszczania się i użytku powszechnego. W sytuacji gdy skarżący podnosi, iż przedmiotowa droga będąca w zarządzie gminy [...]. służy mu do dojazdu do posesji i odwrotnie do dojazdu do drogi publicznej, to ten interes prawny wykazuje. Każda nieruchomośći, a szczególnie zabudowana musi mieć dostęp do drogi publicznej czy to bezpośrednio, czy też przez drogę wewnętrzną. Stanowi to warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tak więc interes prawny skarżącego w niniejszej sprawie wynika z przepisów art. 140 i następne ustawy z 23 kwietnia 1964 roku kodeks cywilny (DZ.U z 2019 roku, poz. 1145).
Z tego względu przedmiotowy obiekt budowlany – drogę wewnętrzną zlokalizowaną na przedmiotowej działce, jego stan techniczny dotyczy wszystkich podmiotów korzystających z niego. Organ w żadnym stopniu nie zakwestionował stanowiska skarżącego, iż przedmiotowa droga stanowi drogę dojazdową do drogi publicznej, co ma wpływ na jego prawa właścicielskie, w tym na możliwość korzystania ze swojej zabudowanej nieruchomości.
Z tych też względów zdaniem sądu skarga zasługiwała na jej uwzględnienie.
Organ ponownie badając kwestie legitymacji skarżącego do wszczęcia postępowania winien przenalizować kwestie związane z korzystaniem z drogi wewnętrznej przez skarżącego i inne podmioty, których działki bezpośrednio nie przylegają do działki nr ew. [...]– droga wewnetrzna.
Biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania. Na wysokość kosztów składa się zwrot uiszczonego wpisu sądowego oraz wynagrodzenie ustanowionego pełnomocnika.