Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] (dalej: Wojewoda, organ odwoławczy) z [...] lipca 2017 r. nr [...], którą ww. organ, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: k.p.a.) w związku z art. 16 ustawy z 7 maja 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej: u.g.n.), po rozpatrzeniu odwołania R. D. (dalej: skarżąca, strona) od decyzji Starosty [...] (dalej: organ I instancji, Starosta) z [...] marca 2017 r. znak: [...], zobowiązującej do udostępnienia części nieruchomości, oznaczonych jako działki nr [...] i [...], położonych w miejscowości W. T., gmina [...], orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z [...] maja 2016 r. [...] Sp. z o.o.
z siedzibą w K. (dalej: Spółka, wnioskodawca, inwestor) wystąpiła do Starosty o wydanie decyzji administracyjnej w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n.
w przedmiocie zezwolenia na zajęcie ww. nieruchomości, stanowiących własność skarżącej, w celu dojazdu do sąsiedniej działki nr [...] dla przeprowadzenia przez nią odcinka sieci kanalizacyjnej i wybudowania urządzeń niezbędnych do odbioru ścieków oraz w celu dostępu do przebiegającego przez działki nr [...] i [...] odcinka sieci kanalizacyjnej (już istniejącej) w zakresie niezbędnym do jej eksploatacji, a także do urządzeń planowanych do wykonania na działce nr [...] oraz przesyłu z niej ścieków.
Do wniosku dołączono:
- 1) decyzję Burmistrza Gminy [...] Nr [...] z [...] grudnia 2005 r. wraz z załącznikiem graficznym o lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie sieci kanalizacyjnej z przyłączami, pompowniami przydomowymi, pompowniami strefowymi ścieków z dojazdami utwardzonymi, przyłączami energetycznymi do pompowni ścieków w miejscowościach: D., W. T., S., K., W. T. "B" gmina [...], w tym: rurociągi w drogach i przejścia przez działki (m.in. nr: [...], [...], [...] położone w W. T.) oraz budowie wodociągu w K. W. gmina [...];
- 2) decyzję Starosty [...] nr [...] z [...] czerwca 2007 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu dla Burmistrza Gminy [...] pozwolenia na budowę sieci wodociągowej z przyłączami w miejscowości K. W. i kanalizacji sanitarnej z przyłączami w miejscowości D., W. T. (w tym m.in. dz. nr: [...],[...], [...]), W. T. "B", S., K. i K. W. wraz z infrastrukturą towarzyszącą;
- 3) decyzję Starosty [...] nr [...] z [...] czerwca 2009 r. o przeniesieniu decyzji nr [...] z [...] czerwca 2007 r. na rzecz Spółki;
- 4) decyzję Burmistrza Gminy [...] znak: [...] z [...] grudnia 2014 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami w W. T. (w tym m.in. działka nr [...]), W. T. "B", D. i S.;
- 4) decyzję Starosty [...] nr [...] z [...] czerwca 2015 r. wraz z załącznikiem graficznym, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia dla Spółki na rozbudowę sieci wodno-kanalizacyjnej wraz z przyłączami w miejscowościach: W. T. (w tym m.in. działka nr [...]), W. T. "B", D., i S. gmina [...];
- 5) oświadczenie skarżącej z [...] kwietnia 2014 r. o niewyrażeniu zgody na podłączenie wody i kanalizacji do działki nr [...] z jej posesji, tj. działek nr [...] i [...].
W dniu [...] lipca 2016 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną, w trakcie której potwierdzono negatywny wynik rokowań w sprawie możliwości udostępnienia nieruchomości na wykonanie opisanych we wniosku prac.
Starosta decyzją z [...] września 2016 r. znak: [...], działając na podstawie art. 124 ust. 1 i 2 u.g.n., orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, położonej w miejscowości W. T. nr [...] gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr: [...] i [...] stanowiące własność skarżącej.
Na skutek odwołania strony Wojewoda decyzją nr [...] z [...] grudnia 2016 r. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Starosty i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że ograniczenie prawa własności nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n. może się odnosić wyłącznie do budowy przyszłych, dopiero planowanych inwestycji liniowych. Unormowanie to nie może być natomiast stosowane dla uregulowania korzystania z nieruchomości w związku z eksploatacją już istniejących instalacji liniowych na nieruchomości. Zdaniem Wojewody przewidziane do wykonania prace dotyczące urządzeń usytuowanych na działkach nr [...] i [...], skutkujące przebudową instalacji bądź wymianą urządzeń, stanowiące działania modernizacyjne, a także dojazd umożliwiający wykonanie tego typu czynności, wymagają uzyskania decyzji na podstawie art. 124 b u.g.n.
Pismem z [...] lutego 2017 r. Spółka uzupełniła pierwotny wniosek o wyjaśnienie, że montaż trójnika na rurociągu zlokalizowanym na działce nr [...] w granicy z działką nr [...] spowoduje, że istniejący kolektor będzie posiadał dodatkowe odejście o średnicy 40 mm, umożliwiające odprowadzenie ścieków od dodatkowego użytkownika, przez co nastąpi zmiana parametrów użytkowych istniejącego odcinka kanalizacji. Poza tym inwestor wskazał, że jako właściciel i użytkownik infrastruktury kanalizacyjnej, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, ma obowiązek zapewnić stały i niezawodny odbiór ścieków, co ściśle wiąże się z wykonywaniem prac remontowych i eksploatacyjnych. Zasadność złożonego wniosku Spółka wywiodła także z obowiązku działania dla dobra gminy, realizując cel publiczny określony w art. 6 pkt 3 u.g.n.
Decyzją z [...] marca 2017 r. znak: [...]Starosta, działając na podstawie art. 124 b u.g.n., zobowiązał skarżącą do udostępnienia Spółce nieruchomości położonej w W. T. [...], gmina [...], oznaczonej numerami: [...] i [...], na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy, licząc od dnia uprawomocnienia się decyzji, w celu:
- - dojazdu do działki nr [...] pasem gruntu o szerokości [...] m i długości [...] m, tj. pow. [...] m² w działce nr [...] oraz pasem gruntu o szerokości [...] m i długości [...] m, tj. pow. [...] m² w działce nr [...];
- - zapewnienia dostępu do biegnącego na działkach nr [...] i [...] rurociągu kanalizacji ciśnieniowej średnicy 40 mm w celu jego modernizacji poprzez zamontowanie na rurociągu (w granicy działek nr: [...] i [...]) trójnika umożliwiającego odprowadzenie ścieków z działki nr [...] oraz zgody na przesył ścieków przez działki nr [...] i [...].
Organ I instancji ustalił, że montaż trójnika na istniejącym na działce nr [...] w granicy z działką nr [...] rurociągu kanalizacji ciśnieniowej średnicy 40 mm zmieni jedynie jego parametry użytkowe, tj. spowoduje, że będzie on miał dodatkowe odejście umożliwiające odprowadzenie ścieków od dodatkowego użytkownika (z działki nr [...]). W związku z tym uznał, że planowane prace związane z przebudową istniejącego rurociągu, ale niezmieniające jego dotychczasowego przebiegu ani niebędące wymianą na nowy obiekt, skutkujące zmianą jego parametrów użytkowych, mają jedynie charakter modernizacyjny.
Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, w którym zarzuciła organowi I instancji ustalenie dostępu w celach związanych z remontem rurociągu w sposób bezprawny, mimo braku tytułu prawnego, niedopuszczalne zezwolenie na wybudowanie 4 m nowego odcinka rurociągu, bezprawne umożliwienie dojazdu w sytuacji braku stosownej umowy z właścicielem oraz brak zgodności decyzji i mapy ze stanem faktycznym.
Wojewoda wskazaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Przytoczył brzmienie art. 124b ust. 1 i ust. 2 u.g.n. podnosząc, że organ, wydając na podstawie ww. przepisu decyzję, nakłada na właściciela nieruchomości obowiązek jej udostępnienia, co oznacza tzw. administracyjne ograniczenie prawa własności, będące formą czasowego i ograniczonego wywłaszczenia. Muszą zatem zostać bezwzględnie spełnione przesłanki warunkujące możliwość zastosowania ograniczenia prawa własności na podstawie art. 124 b u.g.n.
Organ odwoławczy zauważył, że decyzja zobowiązująca do udostępnienia nieruchomości może być wydana jedynie w przypadku, gdy dotyczy urządzeń infrastruktury technicznej wymienionych w art. 124 b ust. 1 u.g.n., które nie stanowią części składowej gruntu, a zatem tylko takich urządzeń, które są objęte hipotezą art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 459 ze zm.), czyli stanowiących część składową przedsiębiorstwa. Zgodnie bowiem z tym przepisem urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania wody, pary, gazu, prądu elektrycznego oraz inne urządzenia podobne, nie należą do części składowych gruntu lub budynku, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa lub zakładu. Podmiotem upoważnionym do złożenia wniosku o udostępnienie nieruchomości w trybie art. 124 b u.g.n. będzie podmiot, który ma obowiązek wykonać prace objęte dyspozycją tego przepisu (konserwację, remont, w tym prace modernizacyjne, usunąć awarię).
Wojewoda wyjaśnił, że za pośrednictwem Spółki Gmina [...] realizuje swoje zobowiązania w zakresie kanalizacji poprzez sukcesywną rozbudowę sieci, zgodnie z decyzjami o lokalizacji inwestycji celu publicznego: Nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. oraz z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], które jako niezaskarżone w trybie administracyjnym stały się ostateczne. Wskazał również, że wymagane w przedmiotowym postępowaniu rokowania zostały przeprowadzone i udokumentowane w stopniu wystarczającym. W materiale dowodowym znajdują się bowiem dokumenty dotyczące prób uzyskania zgody właścicielki działek o numerach [...] i [...] na wykonanie planowanych robót. Organ I instancji dokładnie określił również okoliczności dotyczące celu i zakresu zajęcia nieruchomości skarżącej oraz szczegółowo opisał, jakie czynności zostaną wykonane w ramach planowanych robót.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wskazał, że zarzut bezprawnego zezwolenia na wybudowanie nowego odcinka rurociągu o długości 4 m nie znajduje pokrycia w zgromadzonym materiale dowodowym. Również subiektywne przeświadczenie skarżącej, że intencje wnioskodawcy są inne niż określone w złożonym wniosku, nie znajduje odzwierciedlenia w ustalonym stanie faktycznym. Dlatego też uznał, że hipotetyczny charakter ma zawarte w odwołaniu twierdzenie, iż inwestor zamierza wybudować nowy odcinek rurociągu o długości 4 m, ponieważ prace takie nie zostały objęte złożonym wnioskiem.
Z kolei odnosząc się do zarzutu bezprawnego wytyczenia drogi dojazdowej do działki nr [...] celem wykonania wnioskowanych robót, Wojewoda stwierdził, że decyzja oparta na art. 124 b u.g.n. może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. Jeżeli zaś sporny rurociąg został zrealizowany nielegalnie, skarżącej przysługują środki prawne na drodze odrębnego postępowania przed organami nadzoru budowlanego bądź w postępowaniu przed sądem powszechnym. Organy administracji właściwe do wydania decyzji w trybie art. 124 b u.g.n. nie są władne do oceny legalności tej budowy. Dopóki w odrębnym postępowaniu nie zostanie orzeczony nakaz rozbiórki (usunięcia) spornego rurociągu, istnieje prawny obowiązek po stronie skarżącej udostępnienia nieruchomości w celu wykonywania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii. Brak zaś zgody skarżącej skutkuje wydaniem decyzji w postępowaniu administracyjnym, podlegającej egzekucji administracyjnej.
Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca, która pismem z [...] sierpnia 2017 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję z [...] lipca 2017 r., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji:
- - naruszenie i ograniczenie prawa własności przez zainstalowanie przyłącza kanalizacyjnego i trójnika do sąsiedniej działki, skutkujące uniemożliwieniem zabudowania nieruchomości strony budynkami gospodarczymi;
- - naruszenie prawa przez błędną interpretację art. 124 b ust. 1 u.g.n., który nie zezwala na budowę przyłącza kanalizacyjnego i trójnika do sąsiedniej działki nr [...], tylko na czynności związane z konserwacją, remontem oraz usuwaniem awarii;
- - naruszenie art. 80 k.p.a. przez niedokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego, w szczególności czy mapy przyłącza kanalizacyjnego na działkach nr [...] i [...] są zgodne ze stanem faktycznym na gruncie;
- - nieustalenie, czy wnioskodawca na wybudowane w 2011 r. przyłącze kanalizacyjne na działkach nr [...] i [...] ma służebność gruntową w postaci aktu notarialnego, co ma istotny wpływ na budowę i modernizację tego przyłącza do działki nr [...];
- - nieuwzględnienie planów inwestycyjnych działki nr [...], w szczególności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na tej działce, co narusza przepisy prawa materialnego, jak i prawo własności właściciela działki;
- - niedokonanie oględzin stanu faktycznego zagospodarowania działek i brak ustalenia, czy możliwy jest inny dojazd do działki nr [...];
- - brak ustalenia, czy w ramach remontu przyłącza kanalizacyjnego na działkach nr [...] i [...] właściciel działek ma prawny obowiązek zapewnić dojazd do działki nr [...], jeżeli nie ma tam wybudowanego przyłącza.
W uzasadnieniu skargi wskazała, że według stanu faktycznego na gruncie przyłącze kanalizacyjne na działce nr [...] nie dochodzi do granicy z działką nr [...], ale kwestii tej nie zbadały organy obu instancji. Mapy załączone przez Spółkę do realizacji inwestycji nie odzwierciedlają stanu faktycznego istniejącego na gruncie. Przepis art. 124 b u.g.n., na podstawie którego zostały wydane decyzje, nie upoważnia zaś do budowy i modernizacji przyłącza kanalizacyjnego, lecz do remontu lub usuwania awarii.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
W piśmie z [...] lutego 2018 r. skarżąca zawarła uzupełnienie skargi, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego. Zarzuciła organom niezebranie wszystkich dokumentów, błędne interpretowanie u.g.n. oraz niezgodność planów przyłącza na działkach nr [...] i [...] z wykonaniem go w stanie faktycznym na gruncie. Wskazała, że na budowę przyłącza kanalizacyjnego w 2011 r. nie dokonano wywłaszczenia na ww. działkach. Nie wydano również wówczas decyzji na zajęcie przedmiotowych nieruchomości na czas budowy. Organy błędnie też twierdzą, że przyłącze do domu jednorodzinnego jest inwestycją celu publicznego. Nadto skarżąca dodała, że wznowiono postępowanie administracyjne dotyczące lokalizacji sieci kanalizacyjnej i wodociągowej, na podstawie których wydano decyzje na zajęcie działek nr [...] i [...].
W uzasadnieniu uzupełnienia skargi skarżąca powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych, które w jej ocenie potwierdza zasadność skargi. Wyjaśniła, że wznowione postępowanie administracyjne w sprawie lokalizacji inwestycji przyłącza kanalizacyjnego na ww. działkach, na podstawie których wydano decyzje na zajęcie nieruchomości, jeszcze się nie zakończyło. Wskazała, że wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego zajmuje się wyjaśnieniem niezgodności map projektowych przyłącza kanalizacyjnego na przedmiotowych działkach. Nadto dodała, że w miejscu zajęcia nieruchomości działki nr [...] ma wybudować budynek gospodarczy i uzyskała już warunki zabudowy.
Na rozprawie sądowej [...] lutego 2018 r. pełnomocnik Spółki wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że realizacja przedsięwzięcia budowy kanalizacji na działce nr [...] ma być wybudowana w ramach tego samego projektu i tej samej inwestycji, która została już zrealizowana na działkach skarżącej. Podniósł, że kanalizacja, która została wykonana dochodzi do granicy ewidencyjnej działki skarżącej. Nadto wniósł o przeprowadzenie dowodów z dokumentów stanowiących oświadczenia skarżącej i właściciela działki nr [...] (wyrażające zgodę na prowadzenie robót na terenie ich działek związanych z tą inwestycją, jak również na dostęp służb eksploatacyjnych do urządzeń technicznych tam wykonanych), pisma Spółki z [...] marca 2016 r. oraz przedłożonej w dniu rozprawy fotografii na okoliczność konieczności wykonania prac objętych projektem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 lutego 2018 r. w sprawie VIII SA/Wa 674/17 oddalił skargę skarżącej uznając, że organy obu instancji dokonały prawidłowej oceny charakteru planowanych przez Spółkę prac na już istniejącym odcinku rurociągu kanalizacyjnego, znajdującym się w granicy działek nr [...] i [...]. W ocenie Sądu prace te mają charakter modernizacyjny. Jak bowiem wynika z pisma Spółki z [...] lutego 2017 r., montaż trójnika na rurociągu zlokalizowanym w granicy ww. działek spowoduje, że istniejący kolektor posiadał będzie dodatkowe odejście o średnicy 40 mm, umożliwiające odprowadzenie ścieków od dodatkowego użytkownika, przez co nastąpi zmiana parametrów użytkowych istniejącego odcinka kanalizacji. Montaż przedmiotowego trójnika umożliwi zaś przeprowadzenie kolejnego etapu prac na działce nr [...] w ramach realizowanej inwestycji celu publicznego.
W ocenie Sądu I instancji działania takie jak: przebudowa instalacji czy wymiana urządzeń, stanowiące działania modernizacyjne, a także dojazd umożliwiający wykonanie tych czynności, wymagają uzyskania decyzji wydanej na podstawie art. 124 b u.g.n. (patrz m.in. wyroki NSA z 8 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 604/14 oraz z 16 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1473/14). Brak zaś zgody skarżącej skutkuje wydaniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 124 b ust. 1 u.g.n. Z pisma Spółki z [...] marca 2016 r. wynika bowiem, że skarżąca po wykonaniu przyłącza kanalizacyjnego na jej działkach odwołała swoją zgodę i nie pozwoliła wykonać przejścia do działki nr [...]. Inwestycję zakończono więc bez wykonania przedmiotowego przyłącza do działki nr [...].
Na skutek skargi kasacyjnej strony Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA, Sąd II instancji) wyrokiem z 7 lutego 2020 r. w sprawie I OSK 1810/18 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że Sąd winien ocenić, czy objęte zaskarżoną decyzją zobowiązania wyczerpywały hipotezę normy art. 124 b ust. 1 u.g.n. Tymczasem Sąd I instancji nie dokonał wyczerpującego zbadania w kontekście wynikających z ww. przepisu pojęć: konserwacji, remontu czy usuwania awarii. Przepis art. 124 b ust. 1 u.g.n. nie zawiera odniesienia do zamierzenia inwestora polegającego na działaniach modernizacyjnych o charakterze przebudowy instalacji. NSA podniósł, że takie pojęcia jak: przebudowa, konserwacja, remont mają swą definicję w ustawie Prawo budowlane. Uzasadnienie Sądu I instancji, zdaniem Sądu II instancji, jest niejasne i lakoniczne zarówno w zakresie podstawy prawnej jak i faktycznej. W niniejszej sprawie przedmiotem zbadania winny być również znajdujące się w aktach sprawy mapy projektowe obrazujące przebieg inwestycji, których jest przynajmniej kilka. W związku z naruszeniem przepisu art. 141 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) NSA nie skontrolował merytorycznie zaskarżonego rozstrzygnięcia sądowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.).
Z kolei z treści art. 190 p.p.s.a. wynika, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Mając na uwadze ww. przepisy oraz kryteria kontroli sądowej stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Podstawę materialnoprawną decyzji organów stanowił art. 124 b ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji, zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności.
Zgodnie z ust. 2 ww. artykułu, decyzja zobowiązująca do udostępnienia nieruchomości wydawana jest z urzędu lub na wniosek podmiotu upoważnionego, czyli takiego, w skład majątku którego wchodzą przewody lub urządzenia, których czynności te mają dotyczyć i który zobowiązany jest wykonać konserwację, remont lub usunąć awarię.
Obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy (art. 124 b ust. 3 u.g.n.).
Za udostępnienie nieruchomości oraz szkody powstałe na skutek czynności, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub osobą, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości a podmiotem, któremu udostępniono nieruchomość. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie w terminie 30 dni, licząc od dnia, w którym upłynął termin udostępnienia nieruchomości, określony w decyzji, o której mowa w ust 1, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wszczyna postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania (art. 124 b ust. 4 u.g.n.).
Obowiązek udostępnienia nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, podlega egzekucji administracyjnej (art. 124 b ust. 5 u.g.n.).
Przytoczona powyżej regulacja znajduje zastosowanie jeżeli dojdzie do kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: a) wystąpi konieczność wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii wymienionych w przepisie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, b) właściciel (użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości) nie wyraża zgody na udostępnienie nieruchomości w tym celu. Powyższa regulacja oznacza tzw. administracyjne ograniczenie prawa własności, będące formą czasowego i ograniczonego wywłaszczenia. Muszą zatem zostać bezwzględnie spełnione przesłanki warunkujące możliwość zastosowania ograniczenia prawa własności na podstawie art. 124 b u.g.n.
Tak więc w ww. przepisie określone są warunki dopuszczalności wydania przedmiotowej decyzji w postaci wykazania okoliczności dotyczących celu i zakresu jej zajęcia. Decyzja wydana w oparciu o ten przepis musi przede wszystkim ściśle określać zakres ograniczenia prawa własności. W sposób jasny musi z niej wynikać zakres uszczuplenia władztwa właściciela, które może być dokonane tylko w zakresie niezbędnym do wykonania czynności objętych dyspozycją ww. przepisu.
Decyzja zobowiązująca do udostępnienia nieruchomości może być wydana jedynie w przypadku, gdy dotyczy urządzeń infrastruktury technicznej wymienionych w art. 124 b ust. 1 u.g.n., które nie stanowią części składowej gruntu. Podmiotem upoważnionym do złożenia wniosku o udostępnienie nieruchomości jest zaś podmiot, który ma obowiązek wykonać prace objęte dyspozycją ww. przepisu.
Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że na nieruchomości skarżącej znajdują się urządzenia, które nie stanowią części składowej tej nieruchomości gruntowej. Urządzenia te stanowią własność Spółki, która po uzyskaniu zgody od skarżącej, w ramach projektu realizowanego w latach 2010 – 2011, wykonała na jej nieruchomości przyłącze kanalizacji sanitarnej.
Skarżąca wyraziła wówczas zgodę na prowadzenie robót na terenie jej działek, jak również na dostęp służb eksploatacyjnych do urządzeń technicznych (kanalizacyjnych) wykonanych na jej nieruchomości, po czym odwołała swoją zgodę na wykonanie przejścia przez jej działki do działki nr [...] (pismo Spółki z [...] marca 2016 r.). Z akt sprawy wynika, że pomimo tego inwestycję, wynikającą z decyzji lokalizacyjnej Burmistrza Gminy [...] Nr [...] z [...] grudnia 2005 r. oraz decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...] czerwca 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę sieci wodociągowej z przyłączami, obejmującej m.in. działki skarżącej nr [...] i [...] oraz działkę nr [...], zakończono bez wykonanego przyłącza do działki nr [...].
Niewątpliwie wnioskodawcą i inwestorem inwestycji dotyczącej m.in. działek o numerach: [...],[...] i [...] jest Spółka, za pośrednictwem której Gmina [...] realizuje swoje zobowiązania w zakresie budowy sieci kanalizacyjnej zgodnie z ww. ostatecznymi decyzjami oraz rozbudowy sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej z przyłączami na podstawie decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...] grudnia 2014 r. znak: [...] i decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...] czerwca 2015 r. Te dwie ostatnie ostateczne decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia dla Spółki na rozbudowę sieci wodno-kanalizacyjnej są aktualnie podstawą dla inwestora do prowadzenia prac inwestycyjnych m.in. na działce nr [...]. Za niezasadny należy tym samym uznać zarzut skarżącej, że realizowana inwestycja nie stanowi celu publicznego. Poza tym z treści art. 124 b u.g.n. nie wynika, aby ustawodawca uzależnił dopuszczalność wydania decyzji od wcześniejszego uregulowania ewentualnych sporów związanych z przeprowadzeniem kanalizacji na danej nieruchomości, zaistniałych między jej właścicielem a właścicielem sieci wodno-kanalizacyjnej.
Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie nie podziela również stanowiska pełnomocnika Spółki, że realizacja przedsięwzięcia budowy kanalizacji na działce nr [...] ma być realizowana w ramach tego samego projektu i tej samej inwestycji, która została zrealizowana na działkach nr [...] i [...]. Jak już wyżej wskazano, inwestycja na działkach skarżącej zakończyła się w latach 2010-2011, natomiast planowane przedsięwzięcie na działce nr [...] to nowa inwestycja objęta decyzjami: Burmistrza Gminy [...] z [...] grudnia 2014 r. znak: [...]oraz Starosty [...] Nr [...] z [...] czerwca 2015 r. (por. również stanowisko Spółki zawarte w piśmie skierowanym do skarżącej z [...] kwietnia 2016 r.).
W ocenie Sądu skuteczne okazały się zarzuty skargi naruszenia przez organy orzekające prawa materialnego, polegającego na błędnej wykładni przepisu art. 124 b ust. 1 u.g.n. Organ I instancji przyjął, że wnioskowane przez inwestora prace, będące przedmiotem zaskarżonej decyzji, to przebudowa (zmiana parametrów użytkowych istniejącego na działkach skarżącej odcinka kanalizacji), mająca charakter modernizacyjny (strona 5-6 decyzji). Organ odwoławczy zaakceptował ocenę, że planowane prace na działkach nr [...] i [...] stanowią modernizację istniejącego tam rurociągu kanalizacji ciśnieniowej poprzez zamontowanie trójnika umożliwiającego odprowadzanie ścieków z działki nr [...] (strona 4 decyzji). Jednocześnie jednak wskazał, że prace modernizacyjne są objęte dyspozycją art. 124 b u.g.n. w ramach remontu (strona 3 decyzji).
Jak wynika z powyższego organy orzekające nie ustaliły jednoznacznie charakteru planowanych przez inwestora prac, tj. czy zamontowanie trójnika na istniejącym fragmencie kanalizacji przebiegającym przez działki skarżącej stanowi o jego remoncie, czy jest przebudową. W ramach konserwacji, remontu czy usuwania awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej (art. 124 b § 1 u.g.n.) nie mieszczą się roboty inwestycyjne celu publicznego, realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii, których dotyczyć może art. 124 u.g.n. (por. wyrok WSA w Krakowie z 12 grudnia 2019 r., II SA/Kr 714/19, publ. Lex nr 2768160).
Elementy objęte hipotezą art. 124 b u.g.n., warunkujące wydanie nakazu udostępnienia terenu, wymagają przeprowadzenia procesu wykładni co do używanych w nim pojęć przy wykorzystaniu m.in. definicji legalnych z art. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. (t.j. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej: p.b.).
I tak: legalną definicję remontu zawiera art. 3 pkt 8 p.b., zgodnie z którym przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Aby więc określone czynności zakwalifikować jako remont muszą być oparte na wskazanych przez ustawodawcę podstawach: prace należy wykonać w obiekcie, który już istnieje i nie mogą one prowadzić do zmiany pierwotnego stanu obiektu, nie będąc jednocześnie jego konserwacją. Remont zatem nie może stanowić przebudowy, rozbudowy ani nadbudowy czy zmiany przeznaczenia obiektu.
Przebudowa natomiast zdefiniowana jest w art. 3 pkt 7a p.b. i przez to pojęcie należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.
Jak wynika z zestawienia ww. przepisów zasadniczą różnicę pomiędzy tymi pojęciami z zakresu prawa budowlanego stanowi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, którą wyklucza remont, a która stanowi o istocie przebudowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych lub użytkowych, niż obiekt pierwotny (por. wyroki NSA: z 8 kwietnia 2011 r., II OSK 610/2010, z 25 stycznia 2008 r., II OSK 1945/2006, oba publ. cbosa, wyrok WSA w Bydgoszczy z 25 października 2017 r., II SA/Bd 459/17, publ. Lex nr 2420830). Jeżeli zatem w wyniku wykonywanych robót budowlanych nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego (z wyjątkiem parametrów charakterystycznych dla kształtu całego obiektu budowlanego), będziemy mieli do czynienia z przebudową. Jeżeli zaś wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegać będzie na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie będąc bieżącą konserwacją, będzie to remont.
Rzeczą organów orzekających w niniejszym postępowaniu było zatem ustalenie, czy zakres i planowany efekt robót budowlanych zamierzonych przez inwestora doprowadzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego odcinka sieci kanalizacyjnej na działkach skarżącej, czy też polegać będzie wyłącznie na odtworzeniu stanu pierwotnego tegoż fragmentu kanalizacji bez zmiany jego parametrów użytkowych lub technicznych.
Jak wynika z wniosku inwestora z [...] lutego 2017 r. jego zamiarem był montaż trójnika na rurociągu istniejącym na działkach skarżącej, co spowoduje, że istniejący kolektor będzie posiadał dodatkowe odejście o średnicy 40 mm, umożliwiające odprowadzenie ścieków od dodatkowego użytkownika, przez co nastąpi zmiana parametrów użytkowych istniejącego odcinka kanalizacji. Wskutek zamontowania dodatkowego trójnika na istniejącym na działkach nr [...] i [...] fragmencie kanalizacji niewątpliwie będzie ona miała większe możliwości przesyłu ścieków dodatkowo z działki nr [...] przez działki skarżącej. Nie można więc tu mówić o remoncie istniejącego odcinka kanalizacji przebiegającego przez działki nr [...] i [...], tylko o przebudowie (zmiana parametrów nie tylko użytkowych, ale i technicznych). Przebudowa zaś nie jest objęta dyspozycją art. 124 b u.g.n.
Z kolei za konserwację, o jakiej mowa w art. 3 pkt 8 p.b., uważa się wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót niepolegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale mających na celu utrzymanie obiektu budowlanego w dobrym stanie, w celu jego zabezpieczenia przed szybkim zużyciem się czy też zniszczeniem i dla utrzymania go w celu użytkowania w stanie zgodnym z przeznaczeniem tegoż obiektu, a więc będą to prace budowlane wykonywane na bieżąco w węższym zakresie niż remont (wyrok NSA z 5 czerwca 2019 r., I OSK 2091/17, publ. Lex nr 2699690). Niewątpliwie planowana inwestycja nie jest więc ani konserwacją, ani nie obejmuje usuwania awarii, o których mowa w art. 124 b u.g.n.
Zarówno Starosta jak i Wojewoda w swoich decyzjach określają zamierzone przez inwestora prace jako "modernizację" istniejącego rurociągu kanalizacyjnego przebiegającego przez działki nr [...] i [...]. Modernizacja to unowocześnienie, trwałe ulepszenie istniejącego obiektu budowlanego, prowadzące do zwiększenia jego wartości użytkowej (por. Wikipedia). Jednak dyspozycja art. 124 b u.g.n. nie obejmuje takiego charakteru robót, które raczej odpowiadają definicji przebudowy (art. 3 pkt 7a p.b.). Pojęcie "modernizacja" nie mieści się też w pojęciu "remont".
Jeśli natomiast mamy do czynienia z przebudową, rozbudową lub budową infrastruktury, to w sytuacji braku zgody właściciela na wejście na jego nieruchomość w celu wykonania tych robót budowlanych właściwym do zastosowania przez organy administracji jest art. 124 u.g.n. Przepis ten obejmuje bowiem roboty inwestycyjne celu publicznego realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie lub rozbudowie już istniejącej inwestycji w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii, których to robót dotyczy art. 124 b u.g.n. (por. wyrok NSA z 31 maja 2017 r., I OSK 2618/16, publ. Lex nr 2300850). W ocenie Sądu przepis art. 124 b u.g.n. nie zawiera odniesienia do działań modernizacyjnych o charakterze przebudowy instalacji.
W związku z powyższym przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy, mając na uwadze powyższą interpretację przepisów art. 124 i art. 124 b u.g.n., jednoznacznie ustalą charakter prac planowanych do wykonania na działkach skarżącej w związku z rozbudową sieci wodno-kanalizacyjnej, obejmującą również działkę nr [...], a wynikającą z decyzji lokalizacyjnej z [...] grudnia 2014 r. i decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z [...] czerwca 2015 r. Należy przy tym pamiętać, że ww. przepisy u.g.n. stanowią ograniczenie prawa własności, a tym samym nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Nie jest zatem dopuszczalne formułowanie jakichkolwiek innych przesłanek umożliwiających albo wykluczających zastosowanie ograniczeń, o jakich mowa w tych przepisach. W zależności od powyższych ustaleń organy ocenią zasadność przedmiotowego wniosku inwestora i wydadzą decyzję, uzasadnioną zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.
W celu ustalenia charakteru planowanych prac oraz faktycznego przebiegu przyłącza sieci kanalizacyjnej na działkach skarżącej należy ponownie dokładnie ocenić cały zebrany materiał dowodowy, w tym wszystkie mapy projektowe znajdujące się w aktach sprawy (również mapę do celów projektowych sporządzoną przez geodetę z [...] kwietnia 2002 r., złożoną przez skarżącą). Poza tym należy ocenić, czy zebrany materiał dowodowy jest kompletny, czy winien być uzupełniony (z urzędu lub na wniosek strony).
Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt 2 wyroku).