Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez E. S. (dalej również jako: skarżąca, strona) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. (dalej: Kolegium, organ odwoławczy, organ II instancji) z 15 marca 2022 r. znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza S. (dalej: organ I instancji, Burmistrz) z 3 lutego 2022 r. znak: [...] negatywnie opiniujące wstępny projekt podziału nieruchomości działki nr ewid. [...], położonej w S..
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z 17 września 2021 r. Z. B., A. D., S. G., A. S., D. S., J. S., K. S., M. S. i E. S. (dalej: wnioskodawcy) wystąpili do Urzędu Miejskiego w S. o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w S..
Załączony wstępny projekt podziału przewidywał wydzielenie z powyższej nieruchomości projektowanych działek o numerach: [...], [...], [...], przy czym zaznaczono, że działkę nr [...] wydziela się na poszerzenie przyległej działki nr [...], a działkę nr [...] na poszerzenie przyległej działki nr [...]. Wydzielona działka nr [...] stanowić będzie więc poszerzenie działki nr [...] jako jedna nieruchomość, natomiast działka nr [...] stanowić będzie poszerzenie działki nr [...] i również będzie stanowiła drugą nieruchomość.
Teren przedmiotowej nieruchomości leży w części na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego północno – wschodniej części miasta S., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia 17 lipca 2019 r. Nr [...] (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego z 2019 r. poz. 9324), a w części na obszarze nieobjętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z postanowieniami tego planu działka nr [...] stanowi teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług o symbolu 42.MN,U. Część nieruchomości, dla której brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest objęta obowiązkiem sporządzania takiego planu oraz nie ustalono w tej części warunków zabudowy.
Postanowieniem z 3 lutego 2022 r., znak: [...] Burmistrz, działając na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej: u.g.n.), negatywnie zaopiniował wstępny projekt podziału nieruchomości nr [...] o powierzchni 1,5349 ha, położonej w S., dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy w S. IV Wydział Ksiąg Wieczystych księga wieczysta nr [...], na działki: nr [...] o powierzchni 0,0225 ha, nr [...] o powierzchni 0,0180 ha, nr [...]o powierzchni 1,4944 ha, według wstępnego projektu podziału wykazanego na kopii mapy zasadniczej, przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w S., zaewidencjonowanej pod Nr [...], jako niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północno-wschodniej części miasta S., zatwierdzony Uchwałą Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia 17 lipca 2019 r.
Organ I instancji wskazał, że zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 5 lit. a) oraz pkt 6 lit. a) ww. planu dopuszcza się podział nieruchomości pod warunkiem, że powierzchnia nowo wydzielanych działek w przypadku zabudowy wolnostojącej wynosi co najmniej 700 m2, a ich fronty są nie mniejsze niż 18 m. Natomiast przedstawiony wstępny projekt podziału zawiera propozycję wydzielenia projektowanych działek nr [...] i nr [...], których powierzchnia i szerokość frontów są mniejsze niż dopuszczalne dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem 42.MN,U. Zatem nie ma możliwości wydzielenia tych działek zgodnie z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego (dalej: m.p.z.p.). Organ I instancji, powołując się na przepis art. 93 ust. 1 u.g.n., biorąc pod uwagę zarówno część opisową, jak i graficzną m.p.z.p., uznał, że zachodzi niezgodność przedstawionego projektu podziału nieruchomości z ww. przepisem m.p.z.p. w zakresie wydzielenia projektowanych działek o numerach: [...] i [...].
Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła zażalenie, w którym podniosła, że przedłożony projekt podziału działki nr [...] na 3 części wynikał z tego, że część tej działki leży na obszarze objętym m.p.z.p. Chcąc więc podzielić przedmiotową działkę należało najpierw wydzielić tereny objęte m.p.z.p., tj. działki nr [...] i nr [...]. Natomiast w drugim etapie zostałaby podzielona działka nr [...], która nie podlegałaby postanowieniom Burmistrza (podział terenów rolnych, na których zlokalizowana jest przedmiotowa nieruchomość). Poza tym skarżąca zarzuciła organowi I instancji, że nie odniósł się do jej pisma z 17 września 2021 r.
Postanowieniem z 15 marca 2022 r. znak: [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
W motywach uzasadnienia organ odwoławczy przywołał treść art. 93 ust. 1 u.g.n. i wskazał, że w przedmiotowej sprawie występuje szczególna sytuacja, albowiem nieruchomość objęta projektem podziału położona jest częściowo w granicach obowiązywania m.p.z.p., a częściowo poza jego granicami. Okoliczność ta obliguje organ administracji do zbadania przesłanek dopuszczalności podziału nieruchomości zarówno w oparciu o art. 93 u.g.n., jak i art. 94 u.g.n.
Kolegium zgodziło się z Burmistrzem, że nie jest możliwe wydzielenie działek nr [...] i nr [...] zgodnie z ustaleniami m.p.z.p. (w części nieruchomości objętej tym planem). Powierzchnia i szerokość frontów wydzielonych działek jest mniejsza niż dopuszczalne dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem 42.MN,U i określona w § 7 ust. 2 pkt 5 lit. a) oraz pkt 6 lit. a) m.p.z.p. Już tylko ta okoliczność wyklucza wydanie pozytywnej opinii w sprawie podziału nieruchomości, niezależnie od tego, czy proponowany podział spełnia warunki określone w art. 94 ust. 1 u.g.n. (nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi) co do części nieruchomości nieobjętej planem (działka nr [...]).
Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że istota rozstrzygnięcia postanowienia opiniującego podział nieruchomości sprowadza się do skonkretyzowania warunków określonych w planie miejscowym w odniesieniu do zamierzonego podziału i sposobu zagospodarowania działek uzyskanych w rezultacie podziału i oceny, czy warunki te są zgodne z projektowanym podziałem.
Skarżąca, nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, pismem z 20 kwietnia 2022 r. wniosła skargę, powołując się na zarzuty zawarte w zażaleniu. Wskazała, że zaskarżone postanowienie jest dla niej krzywdzące, a organy rozpoznały sprawę nieobiektywnie.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy u.g.n. W przedmiotowej sprawie występuje szczególna sytuacja polegająca na tym, że nieruchomość objęta projektem podziału położona jest częściowo w granicach obowiązywania planu miejscowego, a częściowo poza jego granicami. Okoliczność ta obligowała organy do zbadania przesłanek dopuszczalności podziału nieruchomości zarówno w oparciu o przepis art. 93 u.g.n., jak i art. 94 u.g.n.
Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się art.
- 94. Stosownie do art. 93 ust. 2 u.g.n. zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Z art. 93 ust. 4 u.g.n. wynika natomiast, że zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust.
- 1. Opinię tę wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 93 ust. 5 u.g.n.).
W myśl art. 94 ust. 1 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli:
- 1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo
- 2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy zagospodarowania terenu.
Z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wynika, że część działki nr [...] leży na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem 42.MN,U – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług, dlatego też w pierwszej kolejności organy sięgnęły do § 7 ust. 2 pkt 5 lit. a) oraz pkt 6 lit. a) m.p.z.p., w którym ustalono, że minimalna powierzchnia nowo wydzielonych działek budowlanych powinna wynosić 700 m2 dla terenów oznaczonych symbolami: MN, MN,U w przypadku realizacji zabudowy w formie wolnostojącej, a fronty nowo wydzielonych działek budowlanych winny być dla tych terenów nie mniejsze niż 18 m.
Analiza przedstawionych wyżej uwarunkowań planistycznych w kontekście przywołanego art. 93 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. doprowadziła organy orzekające do wniosku, że zawnioskowany do zaopiniowania projekt podziału przedmiotowej nieruchomości jest nie do pogodzenia z powyższymi ustaleniami m.p.z.p., ponieważ w wyniku podziału powstaną działki nr [...] o powierzchni 225 m2 (0,,0225 ha) i nr [...] o powierzchni 180 m2 (0, 0180 ha).
W ocenie Sądu stanowisko organów administracyjnych zaprezentowane w kontrolowanych postanowieniach wynika z nieprawidłowej analizy postanowień m.p.z.p., przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia 17 lipca 2019 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północno – wschodniej części Miasta S. (dalej: uchwała). Organy skupiły się bowiem jedynie na ocenie wniosku wnioskodawców pod kątem braku spełnienia przesłanek z § 7 ust. 2 pkt 5 lit. a) oraz pkt 6 lit. a) m.p.z.p., natomiast pominęły w swoich rozważaniach analizę przepisu § 9 ust. 5 m.p.z.p.
w brzmieniu nadanym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Mazowieckiego z 21 sierpnia 2019 r., znak: [...]. Zgodnie z tym przepisem dopuszcza się wydzielenie działek mniejszych niż w parametrach określonych dla poszczególnych terenów celem poszerzenia działki sąsiedniej.
Zdaniem Sądu przytoczony zapis należy interpretować w ten sposób, że dopuszczalne jest w wyniku podziału wydzielenie w terenie oznaczonym symbolem MN,U działki o powierzchni mniejszej niż 700 m², jeżeli ma to na celu poszerzenie działki sąsiedniej. We wniosku o wydanie opinii w przedmiocie wstępnego projektu podziału działki nr [...] (k. 3 akt administracyjnych) wnioskodawcy wyraźnie wskazali, że wydzielona działka nr [...]stanowić będzie poszerzenie działki nr [...] i będzie stanowiła jedną nieruchomość, natomiast wydzielona działka nr [...] będzie stanowić poszerzenie działki nr [...] i będzie stanowiła drugą nieruchomość. Oznacza to, że m.p.z.p. w sytuacji podziału nieruchomości i następnie ich scalenia dopuszcza sytuację, która ma miejsce w niniejszej sprawie.
W konsekwencji rzeczą organów była analiza możliwości podziału działki nr [...] z uwzględnieniem § 9 ust. 5 m.p.z.p. oraz art. 94 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 u.g.n. w odniesieniu do tej części nieruchomości, która jest położona poza obszarem objętym m.p.z.p. Takich ustaleń w sprawie brak, a są one konieczne do wydania prawidłowego postanowienia w przedmiocie zaopiniowania wstępnego podziału nieruchomości.
Sąd zwraca również uwagę, że przy opiniowaniu wniosku wnioskodawców nie można abstrahować od postanowień uchwały zawartych w rozdziale 3 zatytułowanym "Ustalenia szczegółowe", które dotyczącą przeznaczenia wyodrębnionych kategorii terenów, zasad ich zagospodarowania i warunków zabudowy. Organy obu instancji zaniechały w tym względzie jakichkolwiek ustaleń, choć z art. 93 ust. 2 u.g.n. wprost wynika, że zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy przy wydaniu kontrolowanych postanowień naruszyły przepisy prawa materialnego, tj. art. 93 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. oraz art. 94 u.g.n., co w konsekwencji skutkuje uchyleniem zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia. Dlatego, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 210 § 2 p.p.s.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą związane wytycznymi Sądu zawartymi w niniejszym uzasadnieniu wyroku.