Uzasadnienie
Przedmiotem skargi R. M. (dalej skarżąca, wnioskodawczyni) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z 8 kwietnia 2022 r. znak [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy C. z 9 marca 2022 r. znak [...] o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad ciotką J. S..
Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Skarżąca wnioskiem z 11 stycznia 2022 r. domagała się ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad ciotką J. S.. W toku postępowania ustalono, że J. S., urodzona 5 marca 1946 r., we wczesnym dzieciństwie przebyła zapalenie opon mózgowych. Od tego czasu jest osobą upośledzoną umysłowo, a obecnie również przewlekle chorą na cukrzycę, nadciśnienie tętnicze i otyłość.
Zgodnie z orzeczeniem Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia z 8 czerwca 1982 r. J. S. zaliczona jest do pierwszej grupy inwalidów. Orzeczenie ma charakter trwały, nie wskazuje daty powstania niepełnosprawności. W dzieciństwie opiekę nad niepełnosprawną sprawowali rodzice, a następnie matka skarżącej – M. K.. Rodzice J. S., S. S. i J. S. nie żyją, a jej rodzeństwo, czyli siostra M. K., zmarła 4 stycznia 2021 r. J. S. nie ma innych osób spokrewnionych z nią w pierwszym stopniu pokrewieństwa, a skarżąca jest jej siostrzenicą.
Skarżąca na podstawie decyzji SKO w Radomiu z 11 października 2021 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad matką w okresie od 1 maja 2021 r. do 4 stycznia 2022 r. Po śmierci matki przeprowadziła się z własnego domu do mieszkania J. K., która wymaga stałej, całodobowej opieki i pielęgnacji z uwagi na niepełnosprawność, choroby przewlekłe i podeszły wiek. R. M. wskazała, że wobec konieczności sprawowania stałej, codziennej i całodobowej opieki nad niepełnosprawną nie może podjąć zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze godzin.
Wójt Gminy C. decyzją z 9 marca 2022 r. orzekł o odmowie ustalenia skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przytoczył art. 17 oraz art. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111; dalej: "ustawa". Organ wskazał, że na skarżącej jako siostrzenicy, zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, nie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec niepełnosprawnej ciotki. Podał też, że data powstania niepełnosprawności nie została określona w orzeczeniu o niepełnosprawności, czyli wniosek nie spełnia wymogu z art. 17 ust. 1b ustawy. Aczkolwiek wnioskodawczyni jest osobą, która zapewnia swojej ciotce opiekę, a zakres wymaganej opieki uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia, to w ocenie organu, skarżąca nie spełnia wymogów z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, a nadto, w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy.
W odwołaniu skarżąca wskazała, iż decyzja jest krzywdząca. Zwróciła uwagę na zły stan zdrowia niepełnosprawnej ciotki i potrzebę opieki nad nią. Akcentowała również, że jest jedyną osobą, która może zająć się niepełnosprawną.
W/w decyzją SKO utrzymując w mocy decyzję organu I instancji zaakcentowało, iż ciążący względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny jest jednym z warunków koniecznych do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Stosownie do art. 128 k.r.o. obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Na podstawie art. 129 § 1 k.r.o. obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Skoro więc ustalenie podmiotów uprawnionych do wnioskowania o świadczenie pielęgnacyjne wymaga wskazania osól zobowiązanych do alimentacji, według Kolegium słusznie organ I instancji stwierdził brak po stronie skarżącej uprawnienia do takiego świadczenia. Kolegium podkreśliło, że w tej sprawie opiekę nad niepełnosprawną sprawuje odwołująca się, która jest dla niej siostrzenicą, co oznacza, że jest z nią spokrewniona w linii bocznej. Z pokrewieństwa w linii bocznej, nie wynika natomiast obowiązek alimentacyjny.
Organ odwoławczy uznał jednak, że nie było prawidłowe stanowisko organu I instancji, co do braku spełnienia w tej sprawie przesłanek z art. 17 ust. 1b ustawy. W tym zakresie organ II instancji wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), na mocy którego kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała po okresie wskazanym w tym przepisie, utraciło przymiot konstytucyjności.
Ponadto organ podkreślił zasadność stanowiska prezentowanego w orzecznictwie, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Okoliczność ta, w ocenie organu odwoławczego, nie miała jednak wpływu na wynik rozstrzygnięcia, albowiem w okolicznościach niniejszej sprawy wystąpiła podstawa do odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o art. 17 ust. 1 ustawy. Skarżąca nie jest osobą zobowiązaną do alimentacji względem osoby wymagającej opieki, ponieważ jest siostrzenicą tej osoby. Natomiast argumenty podnoszone przez skarżącą w odwołaniu nie mogą być uwzględniane przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy, albowiem dotyczą one sfery pozaprawnej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. skarżąca zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy poprzez zastosowanie wyłącznie wykładni językowej tegoż przepisu omijając całkowicie cel, jakim kierował się ustawodawca wprowadzając świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnoprawną,
- 2) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności nieuwzględnienie trudniej sytuacji, w której znajduje się ciotka Jadwiga Siemieniec.
Skarżąca wskazała, że jest jedyną osobą w rodzinie, która może opiekować się ciotką, gdyż nie posiada ona bliższej rodziny. W jej ocenie SKO naruszyło przepisy prawa materialnego poprzez nieuwzględnienie ich wykładni systemowej, celowościowej i prokonstytucyjnej.
W odpowiedzi na skargę SKO domagało się jej oddalenia, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko oraz wniosło o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Materialnoprawną podstawę decyzji stanowił art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: ustawa). Z przepisu tego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną (...) lub innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (dalej k.r.o.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z treści tego przepisu wynika, że krąg osób uprawnionych do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego został ograniczony do tych osób, na których ciąży względem podopiecznego, ustawowy obowiązek alimentacyjny. Aby ustalić krąg tych podmiotów należy sięgnąć do przepisów k.r.o. W tym zakresie należy wskazać, że stosownie do art. 128 k.r.o., obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Wg art. 129 § 1 k.r.o. obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Nadto, z § 2 cytowanego przepisu wynika, iż krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym.
Nie ulega wątpliwości, iż w przedmiotowej sprawie ciotka skarżącej od 9 czerwca 1952 r. legitymuje się orzeczeniem o inwalidztwie I stopnia w związku z rozpoznaniem u niej organicznego pourazowego uszkodzenia mózgu. Nadto jest panną i nie ma dzieci. Niekwestionowany jest również fakt, iż jest osobą wymagającą stałej opieki, a zebrany materiał dowodowy dostarczył podstaw do przyjęcia, że opiekę tę sprawuje skarżąca. Niemniej jednak skarżąca, będąca siostrzenicą osoby podlegającej opiece, nie należy do kręgu osób określonych w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy. Na skarżącej nie ciąży bowiem obowiązek alimentacyjny wobec ciotki. Zgodnie z cytowanymi przepisami k.r.o. obciąża on co do zasady krewnych w linii prostej oraz rodzeństwa. Pokrewieństwo zostało natomiast określone w art. 671 § 1 k.r.o., zgodnie z którym krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej. Krewnymi w linii bocznej są natomiast osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej.
Jak natomiast trafnie wskazał NSA w wyroku z 25 stycznia 2021 r. (I OSK 2091/20) obowiązek alimentacyjny obciąża w linii bocznej wyłącznie rodzeństwo podopiecznego, a nie zstępnych rodzeństwa, gdyż osoby te nie zostały wymienione w art. 128 k.r.o. Skutkiem tego dalsze pokrewieństwo w linii bocznej wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie zostaje spełniony warunek konieczny do przyznania takiego świadczenia w postaci obciążenia obowiązkiem alimentacyjnym względem niepełnosprawnego członka rodziny wymagającego opieki. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność czy osoba wnioskująca o to świadczenie faktycznie sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną.
Bez wpływu na powyższe pozostaje również podnoszona w skardze okoliczność, że skarżąca jest jedyną osobą w rodzinie, która może sprawować opiekę nad ciotką, albowiem celem kontroli sądowoadministracyjnej wydanych w sprawie decyzji jest zbadanie ich zgodności z prawem (legalności). Decyzja w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego ma bowiem charakter związany, gdyż warunki, które musi spełnić osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia zostały określone w art. 17 ustawy. Z powyższego wynika, że moralny obowiązek opieki nie wystarcza do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Okoliczności odwołujące się do sfery pozaprawnej nie mogły zostać zatem przez sąd uwzględnione, a analiza sprawy wykazała, że zaskarżone decyzje nie naruszają prawa w stopniu nakazującym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.
Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego zastosowania przez organy wyłącznie wykładni językowej art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy z pominięciem celu świadczenia pielęgnacyjnego należy wskazać, iż warunki przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego były wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który nie zakwestionował konstytucyjności wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy sprawującym opiekę a podopiecznym. Podkreśla się za to, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego, sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2505/20).
Ponadto ograniczanie dostępu do świadczenia w oparciu o kryterium zobiektywizowane, jakim jest między innymi istnienie ustawowego obowiązku alimentacyjnego, nie może zostać uznane za naruszenie zasady równości (art. 32 Konstytucji RP) czy też sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Nie budzi wątpliwości, że świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będącej w trudnej sytuacji materialnej i społecznej spowodowanej koniecznością zapewnienia opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny, co stanowi jeden z obowiązków Państwa wobec rodziny wynikający z art. 18 oraz art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Obowiązek ten nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób.
Nadto, dla charakteru uprawnień wynikających z art. 71 Konstytucji RP nie bez znaczenia jest także i to, że zgodnie z art. 81 Konstytucji RP, praw określonych w tym przepisie można dochodzić jedynie w granicach określonych w ustawie (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 954/21).
Podzielając zaprezentowane powyżej stanowisko zauważyć należy, że wskazana przez skarżącą wykładnia przepisów prawa materialnego miałaby charakter niedopuszczalnej wykładni contra legem.
Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę - art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329).