Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 25 lutego 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 627/20

Uzasadnienie

Rada Gminy G. (dalej: Rada Gminy, organ), działając na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2016 r. poz. 250 ze zm., dalej: u.c.p.g., ustawa upoważniająca), podjęła uchwałę Nr XX.140.2016 z 23 listopada 2016 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy G. (dalej: regulamin, uchwała).

Pismem z 31 lipca 2020 r. Prokurator Rejonowy w K. (dalej: Prokurator, skarżący) wniósł skargę na powyższą uchwałę, zarzucając jej istotne naruszenie prawa materialnego oraz ustrojowego, a mianowicie:

1. I. art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP) w związku z § 135 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie,,Zasad techniki prawodawczej" (t. j. Dz.U. 2016, poz. 283, dalej: Z.t.p.), polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej w następujących przepisach:
2. 1) § 1 oraz § 24 poprzez wprowadzenie do regulaminu bez upoważnienia ustawowego rozdziałów zatytułowanych "Postanowienia ogólne", w którym określono zakres spraw objętych regulacją, oraz "Postanowienia końcowe", w którym przyznano uprawnienie do dokonywania czynności kontrolnych przez osoby i podmioty upoważnione przez Wójta Gminy oraz zgłaszania nieprawidłowości w zakresie wykonywania postanowień regulaminu, a także określenia inicjatyw podejmowanych przez Urząd Gminy G., pomimo że żadne z wymienionych zagadnień nie mieści się w zamkniętym katalogu spraw przekazanych do uregulowania w drodze aktu prawa miejscowego na podstawie delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ustawy upoważniającej;
3. 2) § 6 ust. 1 poprzez ograniczenie możliwości mycia pojazdów poza myjniami wyłącznie do terenu własnej posesji, przy jednoczesnym nieuprawnionym ograniczeniu używanych do tego celu środków, co stanowi nieuprawnioną ingerencję organów władzy publicznej w prawo własności, naruszając tym samym art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 64 ust. 3 (w skardze błędnie wskazano art. 63 ust.
4. 23) Konstytucji RP oraz art. 144 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm., dalej: k.c.),
5. 3) § 6 ust. 2 poprzez unormowanie bez podstawy prawnej zasad konserwacji pojazdów samochodowych poza warsztatami, w sytuacji gdy delegacja ustawowa obejmowała swoim zakresem określenie wymagań w zakresie dotyczącym wyłącznie napraw pojazdów samochodowych,
6. 4) § 6 ust. 2 poprzez ograniczenie możliwości dokonywania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami wyłącznie do drobnych napraw, podczas gdy do takiego ograniczenia rada nie została upoważniona w przepisie kompetencyjnym i jednocześnie przy określaniu zasad przeprowadzania tych napraw - wkroczenie w materię art. 144 k.c.,
7. 5) § 6 ust. 2 lit. b) poprzez uregulowanie bez podstawy prawnej sposobu gromadzenia odpadów powstających w wyniku napraw i konserwacji pojazdów,
8. 6) § 7 pkt 2 poprzez naruszenie zasad prawidłowej legislacji przez odwołanie się do treści innego aktu prawnego, tj. rozporządzenia Ministra lnfrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422, dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych) w celu określenia warunków rozmieszczenia pojemników na odpady,
9. 7) § 4 ust. 3 poprzez określenie bez ustawowego upoważnienia i z wkroczeniem w materię ustawową zasad kompostowania odpadów,
10. 8) § 18 poprzez wprowadzenie bez upoważnienia ustawowego obowiązku ogrodzenia nieruchomości, na której utrzymywane są zwierzęta domowe oraz jej odpowiedniego oznaczenia,
11. 9) § 20 i § 22 poprzez sformułowanie bez podstawy prawnej warunków pod jakimi dopuszczalne jest utrzymywanie zwierząt gospodarskich na określonych terenach wyłączonych z produkcji rolnej, pomimo braku w tym zakresie delegacji ustawowej i jednocześnie nieuprawnioną ingerencję przy określaniu tych warunków w materię art. 144 k.c., naruszeniu zasad prawidłowej legislacji poprzez odwołanie się do treści innych przepisów prawa oraz niespełnieniu warunku określoności regulacji,
12. 10) § 19 przez wprowadzenie obowiązku wyprowadzania psów na smyczy, a psów rasy uznawanej za agresywną również w kagańcu, co z uwagi na nieokreślenie wyjątków związanych z cechami osobniczymi zwierzęcia narusza zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2017 r. poz. 1840, dalej: ustawa o ochronie zwierząt);
13. II. art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, wyrażające się w niezrealizowaniu ustawowego upoważnienia obligującego do wyznaczenia terminów obowiązkowej deratyzacji i zastąpienie tej obligatoryjnej regulacji unormowaniem dotyczącym częstotliwości przeprowadzania deratyzacji.

Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi, nie zgadzając się z postawionymi wobec kontrolowanego regulaminu zarzutami. Rada Gminy wskazała, że w niniejszej sprawie nie doszło do przekroczenia delegacji ustawowej, a podniesione w skardze naruszenia nie mają charakteru istotnego, nie pozostają w wyraźnej sprzeczności ze wskazanymi przepisami prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Z treści art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.) wynika, że gmina ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze na podstawie upoważnień ustawowych. Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu.

Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: Z.Kmieciak, M.Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639).

Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego.

Przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. np. wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, wyrok WSA w Warszawie z 2 października 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 548/19, wszystkie publ. CBOSA).

Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 4 ust. 1 u.c.p.g., z którego wynika, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiący akt prawa miejscowego, a zatem jej zaskarżenie przez Prokuratora nie jest ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.).

Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli w pełni podzielając zarzuty postawione w skardze.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały, tj. 23 listopada 2016 r., regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1. 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
2. a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych, jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,
3. b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
4. c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
5. 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
6. a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
7. b) liczby osób korzystających z tych pojemników;
8. 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
9. 4) (uchylony);
10. 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
11. 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem oraz przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
12. 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
13. 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w nim jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. mają charakter obligatoryjny i wyczerpujący; nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. m.in. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07; wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, wszystkie wyroki publ. CBOSA).

Postanowienia regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Takie wady legislacyjne są traktowane jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, publ. CBOSA).

Wyjaśnić w tym miejscu również należy, że według Zasad techniki prawodawczej w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (por. § 135 w związku z § 137 Z.t.p.). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez akt prawa miejscowego (w tym wypadku uchwałę Rady Gminy) jest niedopuszczalna i uznawana w orzecznictwie za naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 515/15, wyrok WSA w Warszawie z 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 265/17, wszystkie wyroki publ. CBOSA).

Słusznie zatem Prokurator podniósł w skardze, że uchwała nie objęła swoim zakresem obowiązku wskazanego w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. Wprawdzie tej materii poświęcony został Rozdział 8 regulaminu, jednak w § 23 ust. 2 nie wyznaczono terminów przeprowadzania deratyzacji, wskazując, że powinna ona być dokonywana systematycznie raz w roku oraz każdorazowo w przypadku wystąpienia populacji gryzoni. W tym zakresie Rada Gminy określiła więc jedynie częstotliwość deratyzacji, a nie terminy jej przeprowadzania, co nie wypełnia właściwie delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., a przez to stanowi pominięcie uchwałodawcze.

Należy również zgodzić się z Prokuratorem, że regulacje zawarte w Rozdziale 1 regulaminu zatytułowanym "Postanowienia ogólne" oraz w Rozdziale 9 "Postanowienia końcowe" nie znajdują umocowania w przepisie kompetencyjnym i zostały wydane z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia. Z przepisu art. 4 u.c.p.g. nie wynika bowiem delegacja ustawowa do zamieszczenia w regulaminie przez lokalnego prawodawcę unormowań określających zakres spraw objętych regulacją, co uczyniono w § 1, jak też postanowień końcowych zamieszczonych w § 24, a odnoszących się do dokonywania czynność kontrolnych przez osoby i podmioty upoważnione przez Wójta Gminy oraz zgłaszania nieprawidłowości w zakresie wykonywania postanowień regulaminu, a także określenia inicjatyw podejmowanych przez Urząd Gminy G.. Przepis art. 4 u.c.p.g. nie uprawnia do wprowadzenia do regulaminu takich zapisów (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 stycznia 2021 r, sygn. akt VIII SA/Wa 601/20, publ.

CBOSA). Poza tym zagadnienia kontroli i przestrzegania przepisów u.c.p.g. zostały uregulowane w art. 9u ustawy upoważniającej. Kwestionowany przepis § 24 ust. 1 regulaminu stanowi więc nieuprawnioną ingerencję w kompetencje ustawodawcy.

Bez podstawy prawnej uregulowano w § 4 ust. 3 regulaminu zagadnienie kompostowania odpadów zielonych. Materia ta została bowiem uregulowana (i to odmiennie) w ustawie z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2016 r. poz. 1987, dalej: ustawa o odpadach). Przepis art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, w brzmieniu aktualnym na dzień podjęcia uchwały, stanowi, że dopuszcza się odzysk odpadów poza instalacjami lub urządzeniami w przypadku osób fizycznych prowadzących kompostowanie na własne potrzeby. Odzysk ten może być prowadzony, jeżeli nie stwarza zagrożenia dla środowiska, życia lub zdrowia ludzi oraz jest prowadzony zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wykonawczych (art. 30 ust. 3 ustawy o odpadach).

Natomiast § 4 ust. 3 regulaminu dopuszcza poddawanie kompostowania odpadów komunalnych ulegających biodegradacji z przeznaczeniem do własnego wykorzystania kompostu, ale pod warunkiem, że nie będzie to powodować uciążliwości dla sąsiadów i zanieczyszczenia gleby. Tym samym regulamin zawiera w tym zakresie nieuprawnioną modyfikację przepisów ustawy o odpadach (aktu wyższego rzędu), a ponadto wkracza w przepisy prawa sąsiedzkiego, regulowanego w art. 144 k.c.

Uregulowanie § 4 ust. 3 uchwały zostało więc podjęte z naruszeniem upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.p.c.g. dotyczącego selektywnego zbierania i odbierania odpadów oraz art. 4 ust. 3 u.p.c.g. dotyczącego częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów, co w sposób istotny narusza te przepisy, jak i art. 94 Konstytucji RP (por. wyrok WSA w Lublinie z 15 września 2020 r., II SA/Lu 181/20, publ. CBOSA).

Przepis § 6 ust. 1 regulaminu przewiduje, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie na własnej posesji przy użyciu środków ulegających biodegradacji lub czystej wody bez użycia detergentów. Zdaniem Sądu Rada Gminy w tym przepisie bez podstawy prawnej wprowadziła ograniczenia dotyczące miejsca mycia pojazdów ("wyłącznie na własnej posesji"), czym naruszyła przepis kompetencyjny, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g., który upoważnia Iokalnego prawodawcę jedynie do ustalenia w regulaminie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Nie pozwala jednak na wprowadzanie jakichkolwiek ograniczeń lub wyłączeń. Brak również podstaw prawnych do wywiedzenia z przepisów ustawy nakazu używania do tego celu wyłącznie czystej wody oraz zakazu używania detergentów (por. wyrok WSA w Poznaniu z 10 lutego 2016, sygn. IV SA/Po 1018/15, publ.

CBOSA). Ponadto ograniczając możliwość mycia pojazdów wyłącznie do terenu własnej posesji i określając dodatkowo rodzaj użytych do tego środków, naruszono przepisy art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP (własność może być ograniczona tylko na podstawie ustawy) oraz art. 140 k.c. (ograniczenie właściciela do dysponowania swoją własnością).

Z treści § 6 ust. 2 regulaminu wynika, że naprawa i konserwacja pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi może odbywać się wyłącznie w zakresie obejmującym drobne naprawy pojazdów samochodowych oraz pod warunkiem:

1. a) niepowodowania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz negatywnego oddziaływania na środowisko, w tym emisji hałasu i spalin;
2. b) gromadzenia powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych.

Jak wynika z powyższego Rada Gminy bez podstawy prawnej uregulowała wymogi dotyczące nie tylko naprawy pojazdów, ale również ich konserwacji, do czego w świetle przepisu kompetencyjnego art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. nie była upoważniona.

Ponadto bez podstawy prawnej wprowadzono ograniczenia dotyczące rodzaju napraw możliwych do przeprowadzania poza warsztatami samochodowymi, tj. dopuszczono możliwość dokonywania jedynie drobnych napraw. W związku z tym należy stwierdzić, że delegacja ustawowa dotyczyła określenia zasad dotyczących przeprowadzania napraw pojazdów poza warsztatami naprawczymi, a nie ograniczania ich zakresu (por. wyrok NSA z 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09, wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 877/18, wyrok WSA w Warszawie z 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 316/20, wszystkie publ. CBOSA).

Poza tym przepis § 6 ust. 2 regulaminu przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP), naruszając jednocześnie sformułowany w § 6 Z.t.p. wymóg m.in. precyzji aktu normatywnego, gdyż posługuje się nieokreślonym prawnie pojęciem "drobne", które ma charakter ocenny. Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna być sformułowana w sposób precyzyjny i czytelny, uniemożliwiający stosowanie sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 80/19, publ. CBOSA).

Dodatkowo możliwość wykonywania tych drobnych napraw uzależniono m. in. od ww. warunków, z których pierwszy, dotyczący uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, stanowi nieuprawnioną ingerencję w kompetencje ustawodawcy, gdyż wkracza w ustawową regulację prawa sąsiedzkiego zawartego w art. 144 k.c., zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Z kolei regulacja dotycząca niepowodowania negatywnego oddziaływania na środowisko nie odpowiada zasadom poprawnej legislacji, z uwagi na wprowadzenie nieskonkretyzowanego warunku "negatywnego oddziaływania na środowisko", który to warunek jest zbyt ogólny, aby adresaci normy mogli go dochować.

W przepisie upoważniającym brak również uprawnienia do określenia przez Radę Gminy sposobu postępowania z odpadami powstałymi podczas napraw pojazdów samochodowych. Gospodarowanie różnego rodzaju odpadami zostało bowiem uregulowane w ustawie o odpadach. Z tego powodu kwestionowany zapis § 6 ust. 2 lit. b) regulaminu, nakazujący gromadzenie powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych, wkracza w kompetencje ustawodawcy.

Z naruszeniem zasad prawidłowej legislacji określono w § 7 ust. 2 regulaminu warunki rozmieszczenia pojemników na odpady. Rada Gminy samodzielnie nie określiła bowiem tych warunków, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., lecz w sposób niedopuszczalny odwołała się do regulacji aktu prawnego wyższego rzędu, a mianowicie do rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Za nieuprawniony należy uznać także zapis § 18 regulaminu stanowiący, że nieruchomości, na której utrzymywane są zwierzęta domowe, powinna być ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez zwierzę oraz odpowiednio oznakowana. Stwierdzić należy, że ustawa nie przewiduje możliwości nakładania w drodze regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku ich ogrodzenia oraz oznaczenia tabliczką (por. wyrok WSA w Poznaniu z 7 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 446/5, wyrok WSA w Olsztynie z 9 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 362/15, publ. CBOSA). Regulamin winien bowiem określać zasady postępowania ze zwierzętami na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku, a nie na terenach prywatnych nieruchomości.

Ponadto z uwagi na fakt, że wymienione obowiązki dotyczą każdej nieruchomości, na której utrzymywane są wszelkie zwierzęta domowe, niezależnie od tego, czy stanowią one jakiekolwiek zagrożenie, § 18 uchwały narusza zasadę proporcjonalności, określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Tę samą zasadę konstytucyjną narusza zapis zawarty w § 19 regulaminu dotyczący obowiązku wyprowadzania psa poza teren nieruchomości na uwięzi, a w odniesieniu do psa rasy uznawanej za agresywną, również w kagańcu. Obowiązki te zostały bowiem sformułowane w sposób kategoryczny i niedopuszczający wyjątków uwzględniających cechy osobnicze zwierzęcia, jego wiek i stan zdrowia (por.m.in. wyrok NSA z 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12, wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2678/15, wyrok WSA w Kielcach z 30 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 893/19, wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 808/19, wyrok WSA w Gdańsku z 6 lutego 2019 r., II SA/Gd 827/18, wyrok WSA w Poznaniu z 7 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 446/75, wyrok WSA w Poznaniu z 19 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 593/15, wyrok WSA w Poznaniu z 21 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 740/15, wyrok WSA w Łodzi z 16 września 2015 r., sygn. akt lI SA/Łd 386/15, wszystkie wyroki publ. CBOSA).

Wskazana regulacja wprowadza również bardziej rygorystyczne zasady niż te, wynikające z przepisów ustawowych, modyfikując tym samym w sposób niedopuszczalny materię uregulowaną w aktach wyższego rzędu, ponieważ obowiązek taki nie został sformułowany wprost w żadnym akcie rangi ustawy. Z ustawy o ochronie zwierząt (art 10a ust.

3) wynika bowiem jedynie zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania. Spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga zawsze spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu (tak: NSA w wyroku z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 3039/75, publ. CBOSA).

Tak samo ustawa z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz.U. z 2019 r. poz. 821) w art. 77 nie wprowadza odpowiedzialności za brak smyczy lub kagańca u psa wprowadzanego do miejsca użyteczności publicznej, lecz penalizuje jedynie niezachowanie zwykłych (uzależnionych od cech osobniczych) lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia. Zwykłych środków ostrożności nie należy utożsamiać z obowiązkiem bezwzględnego wyprowadzania psa na uwięzi lub w kagańcu, gdyż środki te są uzależnione od realiów konkretnej sprawy.

W § 20 oraz § 22 regulaminu Rada Gminy uwarunkowała możliwość utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych terenach wyłączonych z produkcji rolnej m.in. od spełnienia bliżej nieokreślonych wymogów sanitarnych, budowlanych, ochrony środowiska i ochrony zwierząt określonych odrębnymi przepisami prawa, jak też od utrzymywania zwierząt w sposób zapewniający innym osobom zamieszkującym na nieruchomości lub nieruchomościach sąsiednich ograniczenie uciążliwości, takich jak: hałas czy odory.

W tym miejscu należy stwierdzić, że Rada Gminy została uprawniona i jednocześnie zobowiązana na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. do określenia wymagań dotyczących utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej, a nie do określenia warunków, pod jakimi na obszarach nieobjętych bezwzględnym zakazem utrzymywanie takich zwierząt będzie dopuszczone (m.in wyrok WSA w Warszawie z 4 marca 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 180/17, publ. CBOSA). Poza tym regulacja dotycząca ograniczenia uciążliwości, takich jak: hałas czy odory, ingeruje w materię stosunków sąsiedzkich unormowaną w przepisie art. 144 k.c.

Z kolei regulacja § 20 regulaminu dotycząca warunku spełnienia bliżej nieokreślonych wymogów sanitarnych, budowlanych, ochrony środowiska i ochrony zwierząt określonych odrębnymi przepisami, sprzecznie z zasadami prawidłowej legislacji odwołuje się do treści innych, nieskonkretyzowanych aktów prawnych.

Mając powyższe na uwadze, z uwagi na obszerny zakres dostrzeżonych nieprawidłowości, w tym pominięcie uchwałodawcze w zakresie prawidłowego uregulowania kwestii wymienionych w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. (brak wyznaczenia terminów deratyzacji), Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.