Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 28 listopada 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 663/12

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Komendant Główny Policji powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej określany jako "kpa") utrzymał w mocy rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. wydany na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. nr 287/2011 poz. 1687 z późn. zm., dalej określana jako "ustawa o Policji"), którym zwolnił st. sierż. D. K. ze służby w Policji bowiem wymagał tego ważny interes służby.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Komendant Główny Policji (dalej określany jako "KGP") wskazał, że zwolnienie wymienionego ze służby w Policji wynikało z ustalonych w przebiegu postępowania kadrowego okoliczności i faktów dotyczących zachowania i postępowania D. K., które sprowadzają się do następujących stwierdzeń:

1. 1) nie stosowania się przez ww. do zasad i obowiązków określonych przepisami prawa policyjnego,
2. 2) określenia w ostatniej opinii służbowej w zakresie znajomości obowiązujących przepisów i procedur oraz umiejętności ich stosowania, pracy w zespole, komunikacji, zdolności analitycznej oraz realizacji zadań i czynności – że spełnia powyższe warunki i posiada określone umiejętności poniżej wymagań,
3. 3) swoją postawą negatywnie oddziałuje na innych policjantów,
4. 4) przebywał na długotrwałych zwolnieniach lekarskich,
5. 5) przedkłada swój interes prywatny na interes służby,
6. 6) swoim postępowaniem uchybia zasadom sprawiedliwości społecznej,
7. 7) miał prowadzone postępowanie karne w związku z niedopełnieniem obowiązków, które zostało warunkowo umorzone,
8. 8) miał postępowanie dyscyplinarne, które zakończyło się uznaniem winy i wymierzeniem kary dyscyplinarnej.

W obszernym uzasadnieniu KGP, wskazał na konkretne ustalenia odnoszące się do ww. zachowań i postawy D. K., które stanowiły uzasadnienie przesłanek faktycznych zwolnienia wymienionego ze służby w Policji.

Podniósł, że wymieniony policjant tylko w okresie od dn. [...] listopada 2010 r. do dn. [...] kwietnia 2012 r. przedstawił kilkanaście zaświadczeń lekarskich stwierdzających niezdolność do służby przez ponad [...] dni, w tym [...] dni z tytułu opieki nad dzieckiem.

Jednocześnie KGP podniósł, że wymieniony, pomimo przebywania na zwolnieniach lekarskich w tym samym czasie uczestniczył w obradach sesji i posiedzeniach komisji Rady Gminy w B. w związku z pełnieniem od listopada 2010 r. funkcji radnego Rady Gminy w B.. W ocenie organów służbowych Policji takie postępowanie narusza ważne interesy Policji, jej dobre imię oraz wiarygodność, a ponadto wpływa negatywnie i demoralizująco na dyscyplinę służbową policjantów KPP w S.. Podniesiono, że notoryczna nieobecność policjanta powoduje komplikacje w organizowaniu służby w jednostce w której powinien realizować powierzone mu zadania i czynności służbowe, skutkujące dodatkowym obciążeniem innych policjantów, co wpływa negatywnie na ich motywację oraz rodzi napięcia i konflikty w jednostce. Przełożeni postawili przy tym tezę, że zamierzeniem D. K. nie jest służba w Policji, lecz chęć nabycia uprawnień do emerytury policyjnej.

KGP, w nawiązaniu do oceny wyrażonej w rozkazie personalnym komendanta wojewódzkiego Policji, wskazuje na fakt wyroku Sądu Rejonowego w S. z dn.[...] stycznia 2011 r. sygn.[...], którym warunkowo umorzono postępowanie karne w stosunku do D. K. oskarżonego o czyn z art. 231 § 1 kk. W tym kontekście KGP stwierdza, że popełnienie przez policjanta przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego zawsze uderza w szeroko rozumiany interes służby, a w szczególności autorytet Policji jako formacji stojącej na straży bezpieczeństwa obywateli. Niewątpliwie, konkluduje KGP, ważny interes służby z uwagi na cele realizowane przez Policję wymaga, aby służbę w tej formacji pełnili funkcjonariusze o nieposzlakowanej opinii.

Przedstawione okoliczności związane z częstymi nieobecnościami D. K. w służbie oraz popełnieniem przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego, w ocenie KGP słusznie zostały potraktowane jako sprzeczne z ważnym interesem służby, a tym samym, w łącznym zestawieniu uzasadniające rozwiązanie z wymienionym stosunku służbowego w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji tj. gdy tego wymaga ważny interes służby.

W uzasadnieniu rozkazu personalnego wskazano także, że Zarząd Wojewódzki NSZZ Policjantów zaakceptował zwolnienie skarżącego ze służby, co wskazuje, że została spełniona przesłanka ważnego interesu, bowiem obiektywność związku zawodowego nie może w tym względzie budzić żadnych wątpliwości.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do którego rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem – KGP powołując się na orzecznictwo sądowe wywodzi, że przepis ten nie ma zastosowania do przypadku zwolnienia policjanta będącego radnym ze służby w Policji.

KGP odniósł się także do zarzutu nieprawidłowego nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Podkreślił, że nadanie zaskarżonemu rozstrzygnięciu rygoru natychmiastowej wykonalności uwzględnia ważny interes społeczny, przejawiający się szczególnym statusem i zadaniami Policji, która jako formacja służąca społeczeństwu i przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego jest jedną z instytucji, której szczególna rola i zhierarchizowana struktura wymaga skutecznego i prawidłowego działania. Powyższe czyni koniecznym niezwłoczne usunięcie z szeregów Policji osób, których pozostawanie w stosunku służbowym narusza ważny interes służby.

W skardze na powyższy rozkaz personalny, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, D. K. podniósł następujące zarzuty:

1. - naruszenia przepisów Konstytucji tj.
2. 1) art. 30 przez naruszenie godności skarżącego i jego rodziny,
3. 2) art. 32 ust. 2 przez przeprowadzenie postępowania w sprawie zwolnienia ze służby skarżącego w sposób go dyskryminujący,
4. 3) art. 47 przez naruszenie życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz prawa do decydowania o swoim życiu osobistym;
5. 4) art. 51 ust. 2 i art. 1 i 23 ustawy o ochronie danych osobowych przez nieuprawnione pozyskanie informacji o skarżącym jako radnym i ich przetwarzanie;
6. 5) art. 68 ust. 1 i art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji – przez naruszenie prawa do ochrony zdrowia, podczas gdy są to podstawowe prawa należne każdemu obywatelowi RP, w tym Skarżącemu, przyznane w ustawie zasadniczej,
7. - naruszenia przepisów prawa materialnego tj.

1. 1) art. 25 ust. 2 ustawy z dn. 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez jego niezastosowanie, podczas gdy z przepisu tego wprost wynika, iż rozwiązanie z radnym, którym jest skarżący, stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody Rady Gminy, której jest członkiem,
2. 2) § 4 ust. 1 pkt 2 ust. 2 pkt 1 i § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczególnych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (dalej: rozporządzenie) – przez zarzut opieki nad dzieckiem, będący przyczyną zwolnienia ze służby Skarżącego, podczas gdy przywołane przepisy przyznają Policjantom prawo do zwolnienia od zajęć służbowych w celu sprawowania opieki nad chorym dzieckiem do 60 dni w roku kalendarzowym,
3. 3) § 17 rozporządzenia – przez nie istnienie w tym przepisie negatywnych konsekwencji dla Skarżącego, który swoją nieobecność w służbie z powodu choroby usprawiedliwił, przedstawiając bezpośredniemu przełożonemu zaświadczenie lekarskie o czasowej niezdolności do służby powodu choroby, podczas gdy, Organ uczynił z tego faktu przyczynę zwolnienia Skarżącego ze służby.
4. - naruszenie przepisów pragmatyki służbowej ustawy o Policji:

1. 1) art. 25 ust. 1 i art. 27 ust. 1 – przez uznanie, iż skarżący nie może jako skazany pełnić służby w Policji, podczas, gdy wobec skarżącego orzeczono warunkowe umorzenie postępowania, który to wyrok nie jest wyrokiem skazującym,
2. 2) art. 35 – przez uznanie jednej i to nie w pełni negatywnej opinii służbowej o skarżącym za podstawę do zwolnienia ze służby skarżącego, podczas, gdy przepis ten nie przewiduje żądnej sankcji, w tym zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji,
3. 3) art. 40 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 – przez nie skierowanie skarżącego z urzędu do komisji lekarskiej w celu określenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby, jak również związku schorzeń ze służbą, co stoi w sprzeczności z zadaniami Policji,
4. 4) art. 41 ust. 2 pkt 5 – przez błędne zastosowanie tego przepisu jako podstawy formalnoprawnej rozstrzygnięcia, podczas gdy przepis ten jest przepisem fakultatywnym, a wskazane przyczyny zwolnienia ze służby skarżącego w żaden sposób go nie uzasadniają; nie wyjaśnienia, co kryje się za sformułowaniem "ważny interes służby" w niniejszej sprawie,
5. 5) art. 134g – przez ukaranie skarżącego za przewinienie dyscyplinarne po raz pierwszy poprzez wymierzenie kary dyscyplinarnej i po raz drugi przez zwolnienie ze służby z tych samych przyczyn, podczas, gdy przepis ten stanowi wprost, iż za popełnione przewinienie dyscyplinarne można wymierzyć tylko jedną karę dyscyplinarną,
6. 6) art. 135q ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 7 – przez uznanie kary dyscyplinarnej, stanowiącej przesłankę zwolnienia ze służby Skarżącego za niebyłą (zatarcie kary) dopiero przez Organ Odwoławczy,
7. - naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.

1. 1) art. 7 kpa – poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy,
2. 2) art. 8 i art. 107 § 3 kpa – przez brak dowodów na poparcie twierdzeń organu o barku znajomości przez skarżącego obowiązujących przepisów i procedur oraz umiejętności ich stosowania, pracy w zespole, komunikacji, zdolności analitycznej, realizacji zadań i czynności, negatywnego oddziaływania na innych policjantów oraz sprzeczność wniosków uzasadnienia zaskarżonej decyzji z jego sentencją,
3. 3) art. 35 § 3, art. 36 § 1 w zw. z art. 140 kpa – przez nie załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym w terminie 30 dni i nie zawiadomienie skarżącego o przyczynach zwłoki, co dało skarżącemu prawo do przekonania, iż jego odwołanie zostało uwzględnione,
4. 4) art. 108 § 1 kpa – poprzez jego błędne zastosowanie i nadanie zaskarżonemu rozkazowi rygoru natychmiastowej wykonalności, nie wskazując, które z wymienionych w tym przepisie dóbr chronionych było zagrożone,
5. - zasad współżycia społecznego – w szczególności lojalności, uczciwości, przestrzegania prawa wobec skarżącego, przez sprzeczne z nimi działania organu, a w konsekwencji niczym nie umotywowane zwolnienie ze służby po 12 latach nienagannej i wielokrotnie pozytywnie ocenianej służby skarżącego.

Podnosząc powyższe zarzutu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego komendanta wojewódzkiego Policji, przywrócenie skarżącego do służby oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego na jego rzecz.

W uzasadnieniu skargi D. K. podnosi, że nie sposób zgodzić się z argumentacją organu przytoczoną w wydanym rozkazie personalnym. Przytaczając tezy z powołanych przez siebie wyroków sądów administracyjnych podnosi, że brak jest podstaw do przyjęcia, że w stanie faktycznym jego sprawy zachodzą przesłanki do przyjęcie, że pozostawanie jego w służbie w Policji jest sprzeczne z "ważnym interesem służby" w rozumieniu art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Skarżący wskazuje, że organy służbowe potraktowały jego chorobę i usprawiedliwione nieobecności, wydany wyrok sądowy warunkowo umarzający postępowanie karne, za sprzeczne z ważnym interesem służby. Podnosi, że za popełniony czyn karny poniósł karę także dyscyplinarną, ma ponad rok od wydania rozkazu o zwolnieniu ze służby.

Nie można po raz drugi ponownie ponosić negatywnych konsekwencji, zwłaszcza iż nie orzeczono wobec niego wyroku skazującego. W kontekście zarzutów dotyczących nadużywania przez niego zwolnień lekarskich podnosi, że przełożeni celowo nie skorzystali z uprawnienia skierowania go z urzędu na badanie do komisji lekarskiej w celu określenia jego stanu zdrowia, bowiem w przypadku potwierdzenia nabycia schorzeń w związku ze służbą, skarżącemu przysługiwałoby prawo do świadczeń społecznych oraz roszczeń odszkodowawczych.

W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o jej oddalenie, podtrzymał argumentacje zawartą w zaskarżonym rozkazie personalnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania rozstrzygnięcia – decyzji w sprawie. Sąd administracyjny nie ocenia więc decyzji pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.

W myśl z kolei art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zaskarżony rozkaz personalny w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Podstawę materialnoprawną zwolnienia D. K. ze służby w Policji stanowił art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Użycie w tym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie takie ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało tzw. "uznaniu administracyjnemu". Stąd też decyzja podejmowana na podstawie tego przepisu powinna uwzględnić zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes skarżącego (art. 7 k.p.a.). Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy ustawodawca używa określeń prawnie niezdefiniowanych (tzw. wyrażeń nieostrych) w postaci "ważnego interesu służby". Stąd też, jeżeli art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji ustawodawca kwestie zwolnienia policjanta ze służby pozostawił uznaniu organowi zwalniającemu, to organ obowiązany był ocenić zebrany w sprawie materiał dowodowy w świetle wszystkich okoliczności mogących mieć w sprawie zastosowania, a nie jedynie w świetle niektórych z nich - patrz wyrok NSA z dnia 27 lutego 2002 r. opubl. Lex nr 82811.

Sąd w całości podziela to stanowisko.

W ocenie Sądu zwolnienie ze względu na dobro służby, może stanowić podstawę zwolnienia funkcjonariusza, który w ocenie przełożonych nie powinien z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalszej służby, ale nie można było tego uczynić na innej podstawie ustawowej. Taką zasadę w stosowaniu tej podstawy zwolnienia zaakceptował w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny.

Przesłanka ważnego interesu służby musi być skonkretyzowana w każdej indywidualnej sprawie dotyczącej danego policjanta, przez ustalenie okoliczności faktycznych, składających się na taką ocenę danej sprawy, należycie udowodnionych przy czynnym udziale samego zainteresowanego oraz wykazanych w uzasadnieniu decyzji o zwolnieniu.

Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych, w tym osobowych skarżącego oraz uzasadnienia rozkazu personalnego o zwolnieniu, skarżący przebywał na długotrwałych zwolnieniach lekarskich, które wykorzystywał w sposób sprzeczny z ich przeznaczeniem uczestnicząc, jako radny w posiedzeniach rady gminy, której jest członkiem. Ponadto skarżący nie wywiązywał się z obowiązków służbowych potwierdzonych w opiniach służbowych, a także dopuścił się przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego, co zostało stwierdzone prawomocnym wyrokiem sądowym. W tego rodzaju stanie faktycznym, jeżeli dokonane ustalenia są rzetelne, istnieją inne podstawy ustawowe, aby skarżącego zwolnić ze służby w Policji, przewidziane w ustawie o Policji jako obligatoryjne lub fakultatywne podstawy zwolnienia ze służby w Policji. W szczególności przełożeni odstąpili od kierowania skarżącego na badania do komisji lekarskiej w celu ustalenia jego zdolności psychofizycznej do służby, w celu zweryfikowania czy w odniesieniu do skarżącego nie zachodzi podstawa do zwolnienia na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji tj. trwała niezdolność do służby stwierdzona przez komisję lekarską.

W kontekście podnoszonych przeciwko skarżącemu zarzutów dotyczących niewywiązywania się z obowiązków służbowych, przełożeni w służbie odstąpili zupełnie od rozważenia przesłanki zwolnienia wynikającej z art.41 ust.2 pkt.1 ustawy o Policji tj. fakultatywnej przesłanki zwolnienia ze służby w przypadku niewywiązywania się policjanta z obowiązków służbowych w okresie służby stałej lub służby kontraktowej, stwierdzonego w dwóch kolejnych opiniach, między którymi upłynęło co najmniej 6 miesięcy.

Wreszcie organy służbowe, w odpowiednim czasie nie rozważyły znaczenia prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w S. z dn. [...]stycznia 2011 r. sygn. akt [...] na podstawie którego warunkowo umorzono postępowanie karne wobec D. K. o czyn z art. 231 § 1 kk, w kontekście podstawy prawnej zwolnienia ze służby w Policji wynikającej z art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji tj. popełnienia czynu o znamionach przestępstwa albo przestępstwa skarbowego, jeżeli popełnienie czynu jest oczywiste i uniemożliwia jego pozostanie w służbie.

Wbrew więc twierdzeniom organów służbowych Policji, jeżeli te fakty i okoliczności są uzasadnione, istnieją inne podstawy ustawowe, aby skarżącego zwolnić ze służby, bez nadużywania, w stwierdzonym stanie faktycznym i prawnym sprawy, podstawy zwolnienia wynikającej z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a – orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 sentencji wyroku zostało wydane w myśl art. 152 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów Sąd oparł na treści art. 200, art. 205 § 2 i 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349, ze zm.). Na zasądzone na rzecz strony skarżącej koszty ([...]zł) złożyły się - wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości stawki minimalnej –[...]zł oraz [...] zł opłaty skarbowej (punkt 3 sentencji wyroku).