Uzasadnienie
Rada Gminy P. (dalej: Rada Gminy, organ) w dniu [...] czerwca 2020 r. podjęła uchwałę nr XXIX.156.20 w sprawie nadania statutów sołectwom w Gminie P.. Jako prawną podstawę uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 t.j., dalej: u.s.g.).
W uzasadnieniu uchwały wskazano, że uchylenie obowiązującego od 15 lutego 1996 r. Statutu Sołectwa w Gminie P. oraz zastąpienie go 38 odrębnymi statutami dla sołectw Gminy P. podyktowane jest zmianami przepisów oraz praktyki działania jednostek pomocniczych Gminy P.. Nad projektami statutów, stanowiącymi załączniki do uchwały, pracowała Komisja Statutowa, która obradowała na 8 posiedzeniach, w których uczestniczył Sekretarz Gminy oraz zainteresowani mieszkańcy. Ponadto wszystkie projekty statutów zostały poddane konsultacjom społecznym podczas zebrań wiejskich w okresie od września do grudnia 2019 r. Wszystkie uwagi zgłoszone podczas konsultacji zostały rozpatrzone przez komisję.
Skargę na powyższą uchwałę wniosła M. B. (dalej: strona, skarżąca), zarzucając naruszenie art. 35 ust. 1 w związku z art. 5a ust. 2 u.s.g. poprzez niepoddanie projektu statutów sołectw konsultacjom społecznym z mieszkańcami tych sołectw w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale Rady Gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że Rada Gminy, podejmując uchwałę, nie odwołała się do treści regulacji ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Nie wskazała, że taka regulacja została w gminie wprowadzona zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 5a ust. 2 u.s.g. W dniu podejmowania skarżonych przepisów nie istniała w obrocie prawnym uchwała Rady Gminy ustalająca zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, o jakiej stanowi art. 5a ust. 2 u.s.g. w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2000 r. Nr 62, poz. 718 z późn. zm.) i art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.s.g.
Mając to na uwadze skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności uchwały w całości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że podjęcie przez Radę Gminy zaskarżonej uchwały poprzedzone było konsultacjami społecznymi przeprowadzonymi w dwóch etapach. W dniu [...] maja 2019 r., na wniosek radnych z Komisji Statutowej Rady Gminy, na stronie internetowej gminy ([...]) został umieszczony proponowany projekt wzoru statutu sołectwa do wykorzystania przy tworzeniu projektów statutów poszczególnych sołectw - w celu zebrania opinii mieszkańców. Projekt wzoru statutu sołectwa opublikowano w celach sondażowych, aby po zebraniu komentarzy od osób zainteresowanych przystąpić do redagowania 38 projektów statutów uwzględniających postulaty mieszkańców poszczególnych sołectw. Publikacja projektu statutu i zbieranie uwag mieszkańców w dniach [...] maja 2019 r. - [...] czerwca 2019 r. nie wypełniało obowiązku konsultacji społecznych w rozumieniu art. 35 ust. 1 u.s.g. Opracowanie projektu wzoru miało na celu ułatwienie procedowania projektów statutów dla poszczególnych sołectw.
W dniu [...] czerwca 2019 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr XI.61.19 w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy P., zaś [...] lipca 2019 r., działając na podstawie § 5 ust. 2 tej uchwały, Przewodniczący Rady Gminy P. wydał instrukcję nr [...], wskazującą termin publikacji odrębnych projektów statutów sołectw, adres mailowy dla zgłaszających uwagi do projektów oraz obowiązek przeprowadzenia dyskusji publicznych nad projektami statutów podczas zebrań wiejskich.
Z kolei na podstawie § 2 pkt 1 ww. uchwały Wójt Gminy P. wydał zarządzenie nr [...] w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych statutów jednostek pomocniczych Gminy P., wskazując termin konsultacji od [...] sierpnia 2019 r. do [...] sierpnia 2019 r. Wydanie ww. instrukcji i zarządzenia skutkowało przeprowadzeniem konsultacji społecznych w rozumieniu art. 35 ust. 1 u.s.g. Przeprowadzenie dyskusji publicznych nad projektami statutów sołectw zostało potwierdzone we wszystkich protokołach z zebrań wiejskich, jakie odbyły się w 2019 r. w celu podziału funduszy sołeckich na rok 2020 (38 protokołów).
Wskazano także, że uchwała Rady Gminy nr XI.61.19 w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy P. została zaskarżona przez skarżącą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie 14 listopada 2019 r. wydał wyrok w sprawie VIII SA/Wa 604/19, stwierdzając nieważność uchwały w części dotyczącej § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 5 ust. 3 zdanie drugie i § 4 ust. 1 pkt 2 w zakresie słowa "PESEL". W pozostałej części uchwała jest ważna i pozostaje w mocy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 t.j., dalej: p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Według natomiast art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
W art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wskazano zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz orzecznictwem sądów administracyjnych do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały – co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.
Ocenę legalności zaskarżonej uchwały musi jednak w pierwszej kolejności poprzedzać przeprowadzona przez Sąd ocena dopuszczalności skargi. Skarga została bowiem złożona w trybie art. 101 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Jakkolwiek w skardze skarżąca nie uzasadniła, skąd wywodzi swój interes prawny, to w ocenie Sądu posiadała ona legitymację do jej zaskarżenia. Legitymację tę wyprowadzić należało z korporacyjnego (wspólnotowego) charakteru gminy, której członkiem jest skarżąca, zamieszkała J. Ś., gmina P. (art. 1 w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g.). W przeciwnym wypadku powstałoby niebezpieczeństwo, że żaden z mieszkańców nie miałby legitymacji do skarżenia statutu swojej gminy (czy - jak w sprawie niniejszej uchwały - o nadaniu statutu swoim sołectwom), co pozostawałoby w jaskrawej sprzeczności ze wspólnotowym charakterem Gminy. Pogląd taki został już wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, który Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą w całości podziela i przyjmuje za własny (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 listopada 2004 r., III SA/Kr 925/04, publ. CBOSA i powołane tam wyroki: NSA z 27 września 1990 r., SA/Wr 952/90, ONSA 1990, z.4, poz. 4 oraz NSA z 6 lutego 1996 r., SA/Łd 2722/95, OSP 1997, nr 5, poz.106).
Ponadto, interes prawny skarżącej do zaskarżenia uchwał Rady Gminy wynika pośrednio z wydanego na skutek jej skargi wyroku WSA w Warszawie z 14 listopada 2019 r., VIII SA/Wa 604/19, stwierdzającego nieważność uchwały Rady Gminy z [...] czerwca 2019 r. nr XI.61.19 w przedmiocie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy w części dotyczącej § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 5 ust. 3 zdanie drugie i w § 4 ust. 1 pkt 2 w zakresie słowa "PESEL".
Ponieważ zaskarżona uchwała została podjęta po dniu wejścia w życie ustawy z 7 kwietnia 2017 r. (Dz. U. z 2017 poz. 935) o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, zmieniającej z dniem 1 czerwca 2017 r. ustawę z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga nie musiała być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez stronę, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli, stwierdzając że nie jest ona zasadna.
Materialnoprawną podstawę uchwały stanowił art. 35 u.s.g., według którego organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 2 u.s.g.). Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności:
- 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej,
- 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej,
- 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej,
- 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji,
- 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 3 u.s.g.).
Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.s.g. jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Natomiast art. 5a ust. 1 u.s.g. stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.).
Z powyższego wynika, że uchwała powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy miał być uregulowany statutem (por. wyrok WSA w Krakowie z 4 września 2018 r., III SA/Kr 288/18, Lex nr 2451150 i powołane tam: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12, wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i wyrok NSA z 3 września 2013 r., II OSK 652/13, publ. CBOSA).
Konsultacje przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a dopiero następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1322/18, Lex nr 2625329). O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. (por. wyrok NSA z 29 lipca 2020 r., II OSK 852/20, publ. CBOSA).
Kwestia prawidłowego (zgodnego z przepisami) przeprowadzenia konsultacji ma zatem istotne znaczenie z punktu widzenia ważności uchwały w sprawie nadania statutu sołectwu. Stwierdzenie przez Sąd braku przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały stanowi naruszenie art. 35 ust. 1 u.s.g., skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w całości (por. wyrok NSA z 3 września 2013 r., II OSK 652/13, publ. CBOSA). Co więcej, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest nie tylko podjęcie uchwały ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, ale również faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji, zgodnie z wcześniej podjętą uchwałą. Wymóg przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany bowiem jako rzeczywiste omówienie z tymi mieszkańcami proponowanych regulacji, a co najistotniejsze, jako faktyczne umożliwienie mieszkańcom wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag do projektu statutu (por. WSA w Kielcach z 6 lutego 2020r., II SA/Ke 1087/19, publ. CBOSA).
Podkreślenia wymaga i to, że ustawa nie narzuca ani formy, ani trybu przeprowadzenia konsultacji, pozostawiając przedmiotowe kwestie w gestii rady gminy.
W sprawie niniejszej, wbrew zarzutom skargi, w dniu podejmowania przez Radę Gminy zaskarżonej uchwały istniała w obrocie prawnym uchwała Rady Gminy z [...] czerwca 2019 r. nr XI.61.19 w przedmiocie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy. Jak słusznie zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę, w wyroku z 14 listopada 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie VIII SA/Wa 604/19 stwierdził wprawdzie jej nieważność, ale jedynie w części dotyczącej § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 5 ust. 3 zdanie drugie i § 4 ust. 1 pkt 2 w zakresie słowa "PESEL".
W pozostałym zakresie uchwała stanowiła ważną podstawę podejmowania konsultacji społecznych z mieszkańcami, przewidując m. in. w § 5 ust. 1 uchwały nr XI.61.19, że konsultacje społeczne mogą być przeprowadzone w co najmniej dwóch z następujących form:
- 1) wyłożenia do wzglądu dokumentacji dotyczącej przedmiotu konsultacji oraz dyskusji publicznej;
- 2) bezpośrednich zebrań z mieszkańcami Gminy P.;
- 3) badań ankietowych;
- 4) komunikacji elektronicznej, w szczególności poprzez stronę internetową Gminy P., lub z wykorzystaniem poczty elektronicznej, lub mediów społecznościowych.
Ponadto z § 6 ust. 1 uchwały nr XI.61.19 wynika, że Wójt Gminy P. ogłasza fakt prowadzenia konsultacji społecznych na stronie internetowej Gminy P. oraz w co najmniej jednej z następujących form:
- 1) zawiadomienia na tablicach ogłoszeniowych;
- 2) ulotki informujące o konsultacjach społecznych dostępne w Urzędzie Gminy P.;
- 3) komunikat prasowy do mediów z informacją o konsultacjach społecznych;
- 4) w mediach społecznościowych.
I tak, na podstawie § 2 pkt 1 uchwały z 28 czerwca 2019 r. nr XI.61.19 (niezakwestionowanego przez Sąd w sprawie VIII SA/Wa 604/19) Wójt Gminy wydał w dniu [...] lipca 2019 r. zarządzenie nr [...] w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych odrębnych statutów jednostek pomocniczych Gminy P.. Konsultacje te przybrały formę publikacji projektów odrębnych statutów jednostek pomocniczych Gminy pod adresem www.pniewy.pl w terminie od 1 sierpnia 2019 r. do 30 sierpnia 2019 r. z możliwością zgłaszania uwag na adres [...] oraz poddania tych statutów pod dyskusję publiczną i opiniowanie podczas zebrań wiejskich. Identyczna w swej treści - do powołanego zarządzenia - była także instrukcja nr [...] Przewodniczącego Rady Gminy P. z [...] lipca 2019 r. w sprawie terminów i form przeprowadzenia konsultacji. Z uwagi jednak na fakt, że jej podstawę prawną stanowił § 5 ust. 2 uchwały nr XI.61.19, wyeliminowany z obrotu prawnego wyrokiem WSA z 14 listopada 2019 r. w sprawie VIII SA/Wa 604/19, Sąd tego dokumentu nie brał pod uwagę przy badaniu legalności zaskarżonej uchwały.
Jednakże nie wpłynęło to na wynik sprawy, bowiem – jak już wyżej wskazano – konsultacje społeczne przeprowadzono na podstawie prawidłowo wydanego zarządzenia Wójta Gminy P. nr [...] z [...] lipca 2019 r.
Zauważenia wymaga, że w aktach administracyjnych sprawy niniejszej znajduje się wydruk potwierdzający zamieszczenie na stronie internetowej Gminy P. w dniu [...] lipca 2019 r. projektów statutów sołectw wraz z informacją, że konsultacje ich treści będą trwały od [...] sierpnia do [...] sierpnia 2019 r., zaś uwagi do projektów można składać na adres [...] Wszystkie projekty statutów zostały poddane konsultacjom społecznym podczas zebrań wiejskich w okresie od września do grudnia 2019 r. (uzasadnienie zaskarżonej uchwały, stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę).
Natomiast uwagi zgłoszone podczas konsultacji zostały rozpatrzone przez Komisję Statutową z udziałem zainteresowanych mieszkańców Gminy na posiedzeniach, które odbyły się w dniach: [...],[...] i [...] maja 2019 r., [...] czerwca 2019 r., [...] września 2019 r., [...]października 2019 r., [...] listopada 2019 r. oraz [...] lutego 2020 r.
Powyższe stanowi realizację wynikającego z § 5 ust. 1 pkt 2 i 4 uchwały nr XI.61.19 obowiązku wykorzystania przez Radę Gminy przynajmniej dwóch form konsultacji. Sformułowany w skardze zarzut niepoddania projektu statutów sołectw konsultacji z mieszkańcami tych sołectw nie zasługiwał więc na uwzględnienie.
Na ocenę skuteczności przeprowadzonych konsultacji, a tym samym na stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, nie miał wpływu fakt niepowołania przez organ w jej podstawie prawnej wskazanego przez skarżącą art. 5a ust. 2 u.s.g. To, że Rada Gminy nie powołała tego przepisu nie oznacza, że nie uwzględniła jego brzmienia. W dacie podejmowania kontrolowanej uchwały obowiązywała bowiem w obrocie prawnym uchwała z 28 czerwca 2019 r. ustalająca na terenie gminy zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, o jakiej mowa w art. 5a ust. 2 u.s.g., której Sąd w wyroku VIII SA/Wa 604/19 wyeliminował jedynie kilka przepisów, których brak nie zaburzył procesu wymaganych konsultacji z mieszkańcami gminy.
Organ w niniejszej sprawie wykazał, że projekt statutów sołectw był poddany społecznym konsultacjom w sposób umożliwiający zapoznanie się z nimi przez mieszkańców tych sołectw, którzy mieli możliwość wyrażenia swoich opinii i zgłoszenia uwag do projektów statutów. Tak więc w spornym zakresie procedury podejmowania zaskarżonej uchwały nie sposób uznać, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem przepisów powodujących jej nieważność.
Poza tym Sąd, działając na podstawie art. 134 p.p.s.a., nie dopatrzył się również innych wadliwości zaskarżonej uchwały, nieobjętych skargą, które determinowałyby stwierdzenie jej nieważności.
Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.