Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] września 2020 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U z 2020 r., poz. 256 tj., dalej: k.p.a.) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy G. z [...] lipca 2020 r., znak: [...] o odmowie przyznania U. L. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem J. Z..
Decyzja zapadła w następującym stanie sprawy:
Wnioskiem z 24 kwietnia 2020 r. U. L. (dalej: strona, skarżąca) zwróciła się o wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem J. Z.. Do wniosku dołączyła orzeczenie Lekarza Rzeczoznawcy Kasy KRUS OR/PT w R. z [...] listopada 2019 r. o zaliczeniu J. Z. do osób trwale niezdolnych do samodzielnej egzystencji.
Decyzją z [...] lipca 2020 r. znak: [...] Wójt Gminy G. (dalej: organ I instancji, Wójt), działając na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1b, art. 20, art, 24 ust. 4 oraz art. 32 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2020 r., poz. 111, dalej: u.ś.r.), odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Zdaniem organu I instancji strona nie spełnienia warunków przyznania wnioskowanego świadczenia wskazanego w art. 17 ust. 1a i art 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. Ustalono bowiem, że J. Z. jest żonaty. J. Z. nie posiada zaś orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, a jedynie legitymuje się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności z 28 sierpnia 2014 r. Ponadto oświadczyła, że opiekuje się niepełnosprawnym mężem poprzez przygotowywanie i podawanie posiłków oraz leków, dbanie o codzienną toaletę, ubieranie, robienie zakupów. Pomoc, którą świadczy skarżąca jest ograniczona do dwóch lub trzech razy w tygodniu po około 8 godzin.
W odwołaniu od decyzji strona wskazała, że jest ona dla niej krzywdząca. Wyjaśniła, że jej matka jest osobą w podeszłym wieku i nie jest w stanie wykonywać opieki nad ojcem. Ze względu na liczne problemy zdrowotne również ona ubiega się o orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W ocenie skarżącej w decyzji organu I instancji pojawiło się wiele nieścisłości. To ona robi zakupy, przygotowuje obiady, jeździ z rodzicami na wizyty lekarskie, zaopatruje ich w leki. Dba o porządek w ich domu. Opieka nad nimi jest przez nią sprawowana codziennie.
Wskazaną na wstępie decyzją z [...] września 2020 r. znak: [...] Kolegium utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy G. z [...] lipca 2020 r., znak: [...].
Organ odwoławczy przywołał treść art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 5 u.ś.r. oraz art. 128, art. 129 § 1 i art. 130 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i wyjaśnił, że skarżąca jest córką osoby wymagającej opieki, która pozostaje jednak w związku małżeńskim. Żona niepełnosprawnego niewątpliwie zobowiązana jest do alimentacji męża przed skarżącą. Okolicznością wyłączającą obowiązek alimentacyjny żony jest posiadanie znacznego stopnia niepełnosprawności. J. Z. choruje przewlekle, jednak nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności. Lekki stopień niepełnosprawności nie jest zaś okolicznością, która pozwoliłaby zaktualizować obowiązek alimentacyjny skarżącej względem ojca przed obowiązkiem alimentacyjnym żony.
Nie zgadzając się z ww. rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła strona zarzucając naruszenie:
- - art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 79a k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 138 k.p.a. poprzez niedopełnienie przez organy obowiązku przeprowadzenia dowodów niezbędnych do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie okoliczności o zasadniczym znaczeniu dla postępowania, a w konsekwencji przyjęcie, że na U. L. nie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec J. Z., a obowiązek ten obciąża J. Z., która jest osobą starszą, niepełnosprawną i sama wymaga opieki osób trzecich.
- 2) naruszenie art. 7 i art. 77, art. 79a k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 138 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie okoliczności o zasadniczym znaczeniu dla przedmiotu postępowania, a mianowicie czy J. Z. jest w stanie realnie sprawować opiekę nad swym mężem.
- 3) art. 17 ust. 1 u.ś.r. w zw. z art. 128, 129 i 130 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego poprzez niesłuszne i błędnie przyjęcie, że obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny dzieci, a zatem na skarżącej nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem ojca J. Z., co powoduje, że skarżąca nie może podjąć opieki nad rodzicami i uzyskać świadczenia pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że rodzice skarżącej to osoby schorowane, w podeszłym wieku. Zakładanie, że J. Z. jest osobą, która zrobi zakupy i zajmie się mężem jest sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego. Zakupy obojgu rodzicom dostarcza codziennie skarżąca. Powołując się na orzeczenia NSA wskazano, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem zależy od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę jest zdolny sprawować jego współmałżonek, a nie wyłącznie od ustalenia, że pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Mając powyższe na uwadze domagała uchylenia zaskarżonej decyzji jak również decyzji jej poprzedzającej.
W odpowiedzi na skargę, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd, rozpoznając skargę, ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie punktem wyjścia dla zbadania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji jest prawidłowość zastosowania przez organy administracji przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w kontekście wystąpienia negatywnej przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r., która uniemożliwiała przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Natomiast stosownie do art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Przesłanki wyłączające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego określone zostały z kolei m.in. art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r., w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu.
Artykuł 17 ust. 5 u.ś.r. wprowadza zatem przesłanki negatywne po stronie osoby wymagającej opieki, których zaistnienie powoduje wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z literalnego brzmienia przywołanego wyżej unormowania wynika, że zawsze, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało. Ustawodawca wyszedł z założenia, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych.
Zatem brak podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dziecku na niepełnosprawnego rodzica, gdy ten pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Inaczej przedstawia się sytuacja, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wyklucza dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność, wówczas bowiem ustawodawca wprowadza wyjątek, kiedy świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane na podmioty, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. (por. wyrok NSA z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 599/20, LEX nr 3044226; A. Kawecka [w:] Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz do art. 17, red. Katarzyna Małysa-Sulińska, LEX 2015).
W kontekście powyższych rozważań w ocenie Sądu nie powinno zatem budzić wątpliwości, że pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym.
Wyjaśnić należy, że zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. Z art. 23 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wynika bowiem, że małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki, a ponadto, są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Dopóki zatem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są przedstawionym wyżej rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Rygory te nie są bowiem wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej.
Podnoszona w skardze okoliczność zaistnienia rzeczywistej stale sprawowanej przez skarżącą w ramach obowiązku alimentacyjnego opieki nad niepełnosprawnym ojcem, nie znosi obowiązków określonych w art. 23 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciążących na małżonce.
Ograniczenie ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim wyłącznie do sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Podkreślić przy tym należy, że realizacja tego obowiązku może przybrać formę świadczeń osobistych, sprawowania opieki lub też może mieć wymiar finansowy, sfinansowania osoby, która w miejsce małżonka (i w ramach jego obowiązku alimentacyjnego) będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym współmałżonkiem.
Prezentowany pogląd, dotyczący przedstawionej powyżej wykładni art. 17 ust. 1, ust 1a i ust. 5 pkt 2a u.ś.r., został wyrażony w najnowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2020 r., I OSK 2462/19; z 14 grudnia 2018 r., I OSK 3539/18; z 20 stycznia 2016 r., I OSK 3283/14; z 27 listopada 2014 r., I OSK 1219/13; z 6 listopada 2014 r., I OSK 251/14; z 20 września 2013 r., I OSK 2623/12, wszystkie opubl. CBOSA), który Sąd w niniejszej sprawie w całości podziela i przyjmuje za własny.
W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że żona J. Z. żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższe uzasadniało odmowne załatwienie wniosku zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu. Dopóki więc skarżąca nie wykaże, aby jej matka legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, brak realnego niewypełniania obowiązków małżeńskich pomiędzy tymi osobami nie stanowi wystarczającej podstawy do wyłączenia stosowania art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r.
Tym samym tracą na znaczeniu zarówno powołane w skardze okoliczności w zakresie oceny wyłączenia możliwości sprawowania opieki przez matkę skarżącej nad jej ojcem jak i sprawowania tej opieki przez skarżącą. Za niecelowe w sprawie niniejszej Sąd uznał zastosowanie wykładni systemowej omawianych przepisów, według której możliwe jest uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę zobowiązaną do alimentacji wobec niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli.
Zauważyć bowiem należy, że z ustalonego przez organy stanu faktycznego nie wynika w sposób bezsporny, że stan zdrowia i wiek żony niepełnosprawnego uniemożliwia jej sprawowanie opieki. Oświadczenie skarżącej z 29 maja 2020 r. o zakresie sprawowanej nad ojcem opieki pozostaje bowiem w sprzeczności z ustaleniami dokonanymi przez organ w rozmowie telefonicznej z J. Z., z której wynikało, że U. L. przyjeżdża do rodziców 2 lub 3 razy w tygodniu i przebywa tam około 8 godzin dziennie. Podobne oświadczył brat skarżącej S. Z. (por. pismo z 24 czerwca 2020 r.). W tych okolicznościach organy administracji publicznej były uprawnione do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organy nie były zobowiązane do poszukiwania, niejako w zastępstwie strony, dowodów mających potwierdzić korzystne dla tej strony okoliczności. To na stronie postępowania administracyjnego ciążył obowiązek udowodnienia okoliczności, na podstawie których wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne, czego w sprawie niniejszej strona nie dokonała.
Zarzuty skargi okazały się bezzasadne.
Mając powyższe na uwadze, skarga podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.