Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 21 sierpnia 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 79/20

Uzasadnienie

Rada Miejska w Z.. (dalej: organ, Rada Miejska) na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm; dalej: u.s.g.) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r., poz. 1289 ze zm.; dalej: u.c.p.g.), po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z.podjęła w dniu 29 grudnia 2017 r. uchwałę nr XLVII/281/17 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Z. (dalej: uchwała, regulamin).

Pismem z [...] grudnia 2019 r. Prokurator Rejonowy w Z. (dalej: skarżący, prokurator) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd) na powołaną wyżej uchwałę z 29 grudnia 2017 r. nr XLVII/281/17. Zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez:

1. 1. nałożenie w § 3 ust. 2 i 3 regulaminu obowiązku trwałego zgniatania opakowań przed włożeniem do pojemnika oraz określonego sposobu postępowania z opakowaniami wyposażonymi w nakrętki;
2. 2. określenie w § 3 ust. 4 regulaminu sposobu postępowania z odpadami niebezpiecznymi, podczas gdy wskazana materia została uregulowana aktem prawnym rangi ustawowej tj. ustawą z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2016 r., poz.1987 ze zm.);
3. 3. nałożenie w § 4 ust. 1 regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego w terminie niezwłocznym;
4. 4. określenie w § 11 pkt 4 i w § 12 regulaminu obowiązków w zakresie warunków i charakterystyki miejsca ustawienia pojemników na odpady;
5. 5. przyznanie w § 13 ust. 5 regulaminu uprawnienia do kompostowania odpadów komunalnych ulegających biodegradacji w obrębie własnej nieruchomości, podczas gdy wskazane uprawnienie wynika z przepisów ustawy o odpadach;
6. 6. ograniczenie w § 13 ust. 7 regulaminu możliwości dostarczenia do odpadów budowlanych i rozbiórkowych do punktów selektywnej zbiórki wyłącznie do takich, które powstały w wyniku drobnych robót niewymagających pozwolenia na budowę ani zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót do starosty;
7. 7. określenie w § 17 ust. 3 regulaminu materię już uregulowaną w art. 6 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.;
8. 8. nałożenie w § 20 ust. 1 pkt 1 lit. a i b regulaminu na właścicieli bezwzględnego obowiązku wyprowadzania psów na uwięzi, natomiast psów rasy uznanej za agresywną również w kagańcu;
9. 9. nałożenie na właścicieli psów w § 20 ust. 1 pkt 1 lit. c i d regulaminu obowiązku corocznego szczepienia psów przeciwko wściekliźnie, uzyskiwania zezwolenia burmistrza na utrzymywanie psa rasy uznawanej za agresywną, podczas gdy kwestie te zostały uregulowane w aktach prawnych rangi ustawowej, tj. ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017 r., poz. 1840 ze zm., dalej: u.o.z. – na datę podjęcia uchwały) i ustawie z dnia 11 marca 2020 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2017 r., poz. 1855 ze zm., dalej: u.o.z.z.z.ch.z – na dzień podjęcia uchwały);
10. 10. nałożenie na właścicieli psów w § 20 ust. 1 pkt 2 lit. b regulaminu zakazów wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, takich jak lecznice, wystawy itp.;
11. 11. wprowadzenie w § 20 ust. 1 pkt 2 lit. c regulaminu zakazu wprowadzania zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, plaż, kąpielisk oraz tereny objęte zakazem na podstawie odrębnych uchwał rady gminy;
12. 12. nałożenie w przepisie § 20 ust. 1 pkt 2 lit. e regulaminu na właścicieli nieruchomości prawa zwolnienia psa ze smyczy jedynie na terenie nieruchomości ogrodzonej, odpowiednio oznaczonej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem;
13. 13. w § 21 ust. 1 regulaminu warunków dotyczących utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej;
14. 14. nałożenie w § 21 ust. 5 regulaminu na prowadzących chów zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej obowiązków w zakresie przestrzegania zasad sanitarno – epidemiologicznych, gromadzenia i usuwania nieczystości, które nie są obornikiem i gnojówką, składowania obornika, przeprowadzenia deratyzacji, utrzymywania pszczół w ulach;
15. 15. nałożenie w § 21 ust. 5 pkt 4 regulaminu na prowadzących chów zwierząt gospodarskich przeprowadzenia deratyzacji pomieszczeń, w których prowadzona jest hodowla zwierząt dwa razy do roku wiosną i jesienią realizowany przez uprawniony podmiot;
16. 16. nałożenie w § 24 regulaminu sankcji karnej za nie wykonanie obowiązków określonych w uchwale.

Ponadto prokurator zarzucił naruszenie § 118 w związku z § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283; dalej: z.t.p.) poprzez powtórzenie oraz powtórzenie w zmodyfikowanej formie w § 1, § 4, § 19 oraz § 24 regulaminu regulacji zawartych w art. 4 ust. 2, art. 5 ust. 1 pkt 4, art. 4 ust. 2 pkt 6 i art. 5 ust. 6 u.c.p.g.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej uwzględnienie. Wyjaśnił, że dostrzega zarzuty podniesione w skardze i je podziela.

W piśmie z [...] lipca 2020 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w R. nawiązując do skargi Prokuratora Rejonowego w Z. z [...] grudnia 2019 r. oświadczył, że popiera skargę prokuratora. Jednocześnie wskazał, że zaskarżona uchwała w stopniu istotnym narusza prawo, przekraczając granicę delegacji przewidzianej w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. także w zakresie innych zawartych w niej uregulowań, w tym poprzez:

1. 1. nałożenie w § 4 ust. 2 regulaminu na organizatorów imprez obowiązku utrzymania porządku w czasie imprezy, poprzez zapewnienie odpowiedniej ilości pojemników do zbierania odpadów oraz usuwania odpadów i uprzątnięcia terenu niezwłocznie po zakończeniu imprezy, nie później niż w ciągu 12 godzin po ich zakończeniu;
2. 2. zobowiązanie w § 13 ust. 3 regulaminu właścicieli nieruchomości do ustawienia pojemników i worków z odpadami do drogi w sposób nie powodujący uciążliwości i utrudnień dla mieszkańców nieruchomości i osób trzecich;
3. 3. określenie w § 17 ust. 2 regulaminu, że częstotliwość opróżniania z osadów ściekowych zbiorników przydomowych oczyszczalni ścieków wynika z instrukcji ich eksploatacji;
4. 4. stwierdzenie w § 21 ust. 3, że na terenach wyłączonych z produkcji rolnej dopuszcza się utrzymywanie zwierząt gospodarskich przeznaczonych do hodowli zwierząt spełniających wymogi ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej: p.b.) oraz ograniczenia wszelkiej uciążliwości hodowli do obszaru nieruchomości, na której jest prowadzona;
5. 5. wskazanie w § 21 ust. 4 regulaminu, że odstępstwa od zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich są możliwe po uzyskaniu zgody sąsiadów i burmistrza.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U.z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.).

Na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a prokurator może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że skarga prokuratora jest zasadna albowiem zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy.

Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.c.p.g. (w brzmieniu aktualnym w dacie podjęcia uchwały). Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ustawy.

Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1. 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
2. a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,
3. b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
4. c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
5. 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
6. a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
7. b) liczby osób korzystających z tych pojemników;
8. 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
9. 4) (uchylony)
10. 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
11. 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
12. 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
13. 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym przepisie art. 4 ust. 2 u.c.p.g, mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA).

Przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień.

Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyrok NSA z 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 654/14; wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z 23 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 238/13, publ. CBOSA).

W § 3 ust. 2 i 3 regulaminu nałożono obowiązek trwałego zgniatania opakowań przed włożeniem do pojemnika, oraz określonego sposobu postępowania z opakowaniami wyposażonymi w zakrętki. Za przekroczenie upoważnienia ustawowego należy uznać wprowadzenie obowiązku zbierania czystych odpadów selektywnych i opakowań całkowicie pozbawionych zawartości (por. wyrok WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2014 roku, sygn. akt IV SA/Po 746/14, publ. Lex nr 1573321). Z kolei w wyroku z 19 lipca 2017 roku, sygn. akt II SA/Go 445/17, publ. Lex nr 2328340 WSA w Gorzowie Wielkopolskim uznał, że obowiązek odkręcania butelek, czy też zgniatania opakowań nie wynika z art. 4 ust. 2 pkt 1a u.c.p.g., a jego nałożenie nastąpiło z przekroczeniem kompetencji ustawowych organu.

Ponadto należy stwierdzić, iż budzi wątpliwości wprowadzenie do regulaminu unormowań mających charakter nakazów lub zakazów, tym bardziej, że zgodnie z art. 10 ust. 2a u.c.p.g. kto nie wykonuje obowiązków nałożonych w regulaminie podlega karze grzywny. Art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie upoważnia do formułowania w regulaminie określonych zakazów, a jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości (por. wyrok WSA w Łodzi z 12 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 240/16, publ. Lex nr 2071599). Organ uchwałodawczy powinien wyrazić swoje stanowisko w formie postulatów, zaleceń, a nie zakazów, co może prowadzić do powstania surowszych ograniczeń niż zawierają regulacje ustawowe.

W § 3 ust. 4 regulaminu określono sposób postępowania z odpadami niebezpiecznymi. Powyższa materia została uregulowana już w akcie wyższego rzędu (rozdział IV ustawy o odpadach). Zamieszczenie zagadnienia uregulowanego już w przepisach rangi ustawowej nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego.

W § 4 ust. 1 uchwały nałożono na właścicieli nieruchomości położonych wzdłuż chodników obowiązek niezwłocznego uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Należy stwierdzić, że określenie częstotliwości wykonywania obowiązków w powyższym zakresie nie zostało przewidziane w zagadnieniach uregulowanych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 9 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 741/13, publ. Lex nr 1382988). Przy czym upoważnienie ustawowe nakładało na organ uchwałodawczy obowiązek zawarcia w regulaminie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, dotyczących określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Redakcja uregulowania zawartego w § 4 ust. 1 regulaminu stanowi częściowe powtórzenie i modyfikację przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.

W § 11 ust. 4 i w § 12 regulaminu nałożono obowiązki w zakresie warunków umiejscowienia pojemników na odpady. Tymczasem Rada Gminy nie jest upoważniona do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku co do postawienia pojemników w określonym miejscu i na określonym terenie. Istotne jest aby właściciel nieruchomości wyposażył nieruchomość w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych w taki sposób, by z kolei podmiot odbierający odpady miał możliwy dostęp do tych pojemników w czasie ustalonego odbioru odpadów.

Za zasadny Sąd uznał zarzut dotyczący § 13 ust. 5 regulaminu, w zakresie uprawnienia do kompostowania odpadów komunalnych ulegających biodegradacji w obrębie własnej nieruchomości, w sytuacji gdy powyższe uprawnienie wynika z przepisów ustawy o odpadach.

Słusznie wywiódł prokurator zarzut dotyczący § 13 ust. 7 uchwały dotyczący możliwości dostarczenia do odpadów budowlanych i rozbiórkowych do punktów selektywnej zbiórki wyłącznie do takich, które powstały w wyniku drobnych robót niewymagających pozwolenia na budowę ani zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót do starosty. Uzależnienie odbioru ww. odpadów od stwierdzenia ich powstania w ramach drobnych robót, niewymagających zezwolenia na budowę lub zgłoszenia nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. wynika kompetencja organu uchwałodawczego do uregulowania kwestii dotyczących wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak m.in. odpady budowlane i remontowe.

Brak było podstaw do ograniczenia obowiązku odbierania odpadów budowlanych i rozbiórkowych, tylko do odpadów niewymagających pozwolenia na budowę ani zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót (por. wyrok WSA w Poznaniu z 19 listopada 2015 roku, sygn. akt IV SA/Po 593/15, publ. Lex nr 1947143, wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 876/18, publ. Lex nr 2630119).

Kolejny przepis, którego legalność została poddana w wątpliwość przez autora skargi to § 17 ust. 3 regulaminu stanowiący, iż nieczystości ciekłe muszą być usuwane z nieruchomości z częstotliwością i w sposób gwarantujący, że nie nastąpi wypływ ze zbiornika, zwłaszcza wynikający z jego przepełnienia, a także zanieczyszczenie powierzchni ziemi i wód podziemnych. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. uprawnia uchwałodawcę do uregulowania w regulaminie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących m.in. częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Określenie

"z częstotliwością i w sposób gwarantujący, że nie nastąpi wypływ ze zbiornika" nie wyczerpuje ustawowego obowiązku określenia częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości. Prawidłowe wykonanie upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. wymaga precyzyjnego i jasnego określenia częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych, tak aby adresat uchwały nie miał żadnych wątpliwości co do tego, jaką regułę postępowania wyznacza dany przepis, a organ stosujący ten przepis wiedział, w jaki sposób go zinterpretować (por. wyrok WSA w Łodzi z 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 184/15, publ. Lex nr 1791837).

W § 20 regulaminu Rada Miejska nałożyła obowiązki na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe, m.in. w regulaminie zawarto odniesienie co do wyposażenia psa w obrożę lub kaganiec, a w przypadku ras uznawanych za agresywne w kaganiec. Ponadto nałożono obowiązek prowadzenia psa na uwięzi. Trzeba tu zauważyć, że jest to materia niezwykle delikatna ze względu na różne rasy i wielkości czworonogów. Ponadto niektóre kwestie dotyczące wyprowadzania psów zostały uregulowane w u.o.z. W wyroku z 4 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 122/19, publ. Lex nr 2719539 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku słusznie zwrócił uwagę, iż regulacja wprowadzająca generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba, wiek), może prowadzić do działań sprzecznych z wymogami u.o.z. w tym działań określanych jako niehumanitarne. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12, publ.

Lex nr 1971175. Należałoby zatem rozważyć wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, a wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych.

Prokurator zasadnie zwrócił również uwagę, iż kwestia corocznych szczepień przeciwko wściekliźnie czy uzyskania zezwolenia burmistrza na utrzymywanie psa rasy uznawanej za agresywną uregulowana jest w aktach prawnych rangi wyższej i zbędne było zawieranie nakazów w regulaminie. Kwestię obowiązkowego poddawania psów szczepieniom przeciwko wściekliźnie reguluje u.o.z.z.z.ch.z.

Za istotne naruszenie prawa należy uznać nałożony w § 20 ust. 1 pkt 2 lit. b zakaz wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, takich jak lecznice, wystawy itp. (por. wyrok WSA w Olsztynie z 6 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 125/20, publ. CBOSA).

Nie budzi zastrzeżeń Sądu kwestionowany w skardze § 20 ust. 1 pkt 2 lit. c skarżonej uchwały zawierający zakaz wprowadzania zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, plaż i kąpielisk oraz tereny objęte zakazem na podstawie odrębnych uchwał rady gminy, gdyż zakaz ten służy osiągnięciu ustawowego celu, jakim jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Omawiane postanowienia § 20 ust. 1 pkt 2 lit. c uchwały nie naruszają zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji), bowiem nie ograniczają w sposób nadmierny swobody poruszania się czy przebywania w określonym miejscu, gdyż place zabaw, piaskownice dla dzieci, czy kąpieliska stanowią znikomy ułamek miejsc publicznych, natomiast w innych miejscach publicznych, właściciele zwierząt mogą przebywać wraz ze swoimi zwierzętami.

Nie może ujść uwadze, że na placu zabaw, czy w piaskownicy przebywają przede wszystkim małe dzieci, które mają styczność z podłożem, jak trawa, czy piasek na całym placu zabaw, które powinno być wolne od zanieczyszczeń, w tym pasożytów i odchodów zwierzęcych, zaś samo fizyczne usunięcie zwierzęcych odchodów nie zapobiega skażeniu terenu. W przypadku psów pojawia się dodatkowa uciążliwość związana z ich szczekaniem, czy warczeniem, które u wielu szczególnie mniejszych dzieci, jest źródłem silnego lęku. Ponieważ powyższych zagrożeń i istotnych uciążliwości nie da się wyeliminować inaczej, niż poprzez ustanowienie nakazu niewprowadzania zwierząt na teren placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, a także plaż i kąpielisk, które z natury rzeczy są miejscem przeznaczonym do relaksu i odpoczynku dla ludzi, a nie zwierząt, postanowienia § 20 ust. 1 pkt 2 lit. c uchwały należy ocenić jako zgodne z prawem.

Rację ma natomiast prokurator, że regulamin w § 20 ust. 1 pkt 2 lit. e wprowadził dodatkowe, nieprzewidziane w u.o.z. obostrzenia związane z dopuszczalnością zwalniania psa z uwięzi na terenie prywatnym. Ustawa wymaga jedynie, aby teren był "ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście", zaś Rada Miejska dodatkowo zmodyfikowała ten obowiązek dodając wymóg, że ogrodzenie ma również wykluczać dostęp osób trzecich. Także i te regulacje nie mają umocowania w delegacji ustawowej, modyfikują przepisy ustawy i prowadzą do nieuprawnionego wkraczania w sferę prawa własności i ograniczenia tego prawa. Ustawa kładzie bowiem nacisk na to, aby istniała fizyczna bariera dla wydostania się psa z terenu prywatnego na teren publicznie dostępny, gdzie pies mógłby stanowić zagrożenie dla osób trzecich lub teren ten zanieczyszczać. Tymczasem Rada Miejska wydaje się chronić również osoby, które zechciałyby podjąć próbę "wkroczenia" na teren prywatny, a ta ochrona nie znajduje żadnego usprawiedliwienia prawnego czy merytorycznego (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 680/19, publ.

Lex nr 2734991). Ponadto przepis § 20 ust. 1 pkt 2 lit. e regulaminu nie może stanowić realizacji upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., który uprawnia organ gminy do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przez zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Treść tego przepisu wskazuje bowiem, że Rada Miejska miała kompetencję do określenia obowiązków w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych, dlatego też wszelkie regulacje odnoszące się do miejsc nie będących miejscami publicznymi nie znajdują umocowania ustawowego. Tymczasem § 20 ust. 1 pkt 2 lit. e regulaminu nakłada na właściciela nieruchomości obowiązek oznakowania tabliczką ostrzegawczą bramy lub furtki wejściowej na teren ogrodzonej posesji, na której utrzymywane jest zwierzę mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego, a więc dotyczy obowiązków właściciela zwierzęcia domowego na terenie nieruchomości prywatnej, a nie, jak przewiduje to delegacja ustawowa na terenie publicznym przeznaczonym do wspólnego użytku. Powyższe świadczy o przekroczeniu ww. delegacji ustawowej dla organu uchwałodawczego gminy (por. wyrok WSA w Gdańsku z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 383/19, publ. CBOSA).

Z kolei w § 21 ust. 1 i 5 regulaminu określono warunki dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej w zakresie przestrzegania zasad sanitarno-epidemiologicznych, gromadzenia i usuwania nieczystości, które nie są obornikiem i gnojówką, składowania obornika, dokonywania deratyzacji pomieszczeń, w których prowadzona jest hodowla zwierząt. Sposób sformułowania tych obowiązków nastąpił przy użyciu zbyt ogólnych kryteriów oraz z odwołaniem się do materii uregulowanej w aktach prawnych wyższego rzędu (np. w zakresie gromadzenia czy usuwania nieczystości, które nie są obornikiem lub gnojówką, czy wkraczając w sferę własności i prawa sąsiedzkiego).

Zasadne jest przekroczenie upoważnienia ustawowego poprzez nałożenie w § 24 uchwały sankcji karnej za niewykonanie obowiązków określonych w regulaminie. Wskazać należy, że uchwała określająca zasady utrzymania porządku i czystości w gminie nie jest przepisem porządkowym, który może przewidywać karę grzywny. Dlatego Rada Miejska nie może samodzielnie ustanawiać odpowiedzialności karnej za nieprzestrzeganie postanowień zawartych w uchwale (por. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z 4 marca 2013 r. KN-I.4131.1.103.2013.16, publ. Wielk.2013/2574).

W przedmiotowej uchwale z naruszeniem § 118 w związku z § 137 z.p.t. dokonano powtórzenia oraz powtórzenia w zmodyfikowanej formie § 1, § 4, § 19 oraz § 24 regulaminu regulacji zawartych w art. 4 ust. 2, art. 5 ust. 1 pkt 4, art. 4 ust. 2 pkt 6 i art. 5 ust. 6 u.c.p.g. tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowi przepis prawa powszechnie obowiązujący. Zasadą prawną jest bowiem, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowi przepis prawa powszechnie obowiązujący. Działanie wbrew tej zasadzie narusza porządek prawny w stopniu istotnym.

W § 4 ust. 2 regulaminu Rada Miejska nałożyła na organizatorów imprez obowiązki w zakresie utrzymania czystości oraz zobowiązała do uporządkowania terenu w ciągu 12 godzin po ich zakończeniu. Podkreślić należy, że postanowienia regulaminu mają na celu jedynie uzupełnienie, uszczegółowienie przepisów powszechnie obowiązujących kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów i muszą być pozbawione powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności rangi ustawowej. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną już ustawą. Regulamin stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm w tym definicji zawartych w innych przepisach. Takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi, wyższego rzędu, pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym, nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony.

W tym przypadku należy zauważyć, iż organizatorzy imprez nie należą do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 2-4 u.c.p.g., co ingeruje w swobodę kontraktową oraz narusza przepisy § 118 w zw. z art. 143 z.t.p., bowiem obowiązki organizatora imprez wynikają z art. 5 i 6 ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1160 – na datę podjęcia uchwały) (por. wyrok WSA w Warszawie z 4 października 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 180/17, publ. CBOSA).

Jako zasadny należało ocenić zarzut skierowany przeciwko § 13 ust. 3 regulaminu. Rada Gminy nie jest bowiem upoważniona do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku umiejscowienia pojemników w określonym miejscu i na określonym terenie. Istotne jest w świetle art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., aby właściciel wyposażył nieruchomość w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych i aby podmiot odbierający odpady miał możliwy dostęp do tych pojemników w czasie ustalonego odbioru odpadów.

Należy też podzielić stanowisko prokuratora, że istotnie naruszającymi prawo są postanowienia § 17 ust. 2 regulaminu. Przepis ten stanowi, że częstotliwość opróżniania z osadów ściekowych zbiorników oczyszczalni przydomowych wynika z instrukcji eksploatacji. Tymczasem, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. - regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego.

Wobec tego niewystarczające jest przyjęcie przez Radę Miejską, że częstotliwość opróżniania tych zbiorników określa instrukcja ich eksploatacji. Taki zapis jest niezgodny z przytoczonym przepisem i w praktyce nieprecyzyjny, mimo różnorodności tych zbiorników, a w szczególności ich różnej pojemności. Posiadacze oczyszczalni przydomowych mogą bowiem nie dysponować instrukcjami ich eksploatacji i opróżniać je z osadów ściekowych według swego uznania (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1244/29, publ. CBOSA).

W zakresie § 21 ust. 3 regulaminu zasadne są zarzuty skargi dotyczące istotnego naruszenia prawa odnośnie posiadania budynków gospodarskich przeznaczonych do hodowli zwierząt spełniających wymogi ustawy p.b. oraz regulacji, że wszelka uciążliwość hodowli dla środowiska, w tym emisje będące jej skutkiem zostaną ograniczone do obszaru nieruchomości, na której jest prowadzona. Kwestie te znalazły regulację ustawową w ustawie p.b, u.o.z.z.z.ch.z., ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm.- na datę podjęcia uchwały. Rada Miejska przepisem § 21 ust. 3 regulaminu bezprawnie wkroczyła także w materię uregulowaną w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r., poz. 459 ze zm., dalej: k.c – na datę podjęcia uchwały), mianowicie w prawo własności i stosunki sąsiedzkie. Rada gminy nie posiada uprawnienia do precyzowania regulacji wynikającej z art. 144 k.c, zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

Jeśli zaś chodzi o § 21 ust. 4 uchwały, to wprowadza on sformułowania nieprecyzyjne tj. "źródło utrzymania rodziny", "strony postępowania w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego", mogące rodzić wątpliwości interpretacyjne, co narusza zasady techniki prawodawczej w stopniu istotnie naruszającym prawo, co może znacznie utrudnić a wręcz uniemożliwić stosowanie tych postanowień regulaminu.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, z uwagi na obszerny zakres dostrzeżonych nieprawidłowości, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.