Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. J. G. P. (dalej także jako: "skarżący") reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji założyciela Wyższej Szkoły [...] z dnia [...] września 2014 r. nadającej ww. uczelni statut.
W skardze skarżący wniósł o:
- 1) zobowiązanie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego (dalej także jako: "organ" lub "Minister") do niezwłocznego wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. prawo o szkolnictwie wyższym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 572, dalej jako: "Psw") w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji założyciela uczelni niepublicznej Wyższej Szkoły [...] z dn. [...] września 2014 r. w sprawie nadania statutu ww. uczelni;
- 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że założycielem Wyższej Szkoły [...] (dalej także jako: "WSM") jest [...] sp. z o.o., której wspólnikami są P. K. oraz J. G. P.. P. K. był Prezesem Zarządu ww. spółki w okresie [...] lipca 2009 r. – [...] lipca 2012 r.
Decyzją z dn. [...] września 2014 r. wydaną na podstawie art. 58 ust. 1 Psw, założyciel WSM reprezentowany przez byłego Prezesa Zarządu P. K. nadał ww. uczelni statut. Przedmiotowy statut został przekazany organowi w dniu [...] października 2014 r.
Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. skarżący poinformował Ministra o nieważności decyzji o nadaniu statutu WSM wynikającej z wydania decyzji przez organ nieuprawniony do działania w imieniu założyciela oraz o niezgodności treści statutu z przepisami prawa. Skarżący wskazał, że P. K. wydając decyzję o nadaniu statutu działał jako były Prezes Zarządu założyciela, bowiem jego mandat wygasł z dn. [...] lipca 2012 r. Stąd oświadczenia woli składane przez P. K. jako Prezesa Zarządu Spółki [...] sp. z o.o. po tym dniu są bezwzględnie nieważne i dotyczy to również przedmiotowej decyzji o nadaniu statutu.
Skarżący w przedmiotowym piśmie wniósł o stwierdzenie na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 2 Psw nieważności decyzji nadającej statut WSM, ewentualnie o wezwanie P. K. do wykazania uprawnienia do działania w imieniu i na rzecz Spółki [...] sp. z o.o. po dniu [...] lipca 2012 r. Skarżący wskazał, że w odpowiedzi na powyższe Minister pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. poinformował, że brak jest podstaw prawnych do zastosowania wobec założyciela sankcji przewidzianej w art. 36 ust. 1 pkt 2 Psw w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2014 r.
W szerokim wywodzie skarżący przedstawił własną interpretację przepisów Psw, z której wyprowadził twierdzenie o kompetencji Ministra do wydania w sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego wobec WSM w przedmiocie statutu uczelni. W kontekście powyższego skarżący uznał, że Minister pozostaje w bezczynności w odniesieniu do rozstrzygnięcia w trybie art. 36 ust. 1 pkt 2 Psw dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji założyciela WSM z dn. [...] września 2014 r. w sprawie nadania statutu.
Jednocześnie skarżący wskazał na spełnienie warunków formalnych do wniesienia skargi wynikające z faktu sprawowania funkcji Kanclerza WSM, a więc organu uczelni. Natomiast w zakresie zachowania terminu do wniesienia skargi wskazał, że skarga na bezczynność nie jest ograniczona terminem, a ponadto warunkiem formalnym skierowania skargi na bezczynność nie jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia w sprawie, gdyż takie nie zostały przewidziane w ustawie (ponieważ akt nadzoru nie jest decyzją administracyjną i w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy kpa, zaś Psw nie przewiduje analogicznej regulacji, jak art. 37 kpa).
W odpowiedzi na skargę organ Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, przedkładając akta sprawy wraz z odpowiedzią na skargę wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na jej niedopuszczalność, ewentualnie o oddalenie skargi.
Uzasadniając stanowisko co do odrzucenia skargi organ wskazał, że przedmiotowa sprawa nie stanowi sprawy administracyjnej, z uwagi na brak legitymacji po stronie skarżącego wnioskującego o wszczęcie postępowania nadzorczego z art. 36 Psw oraz okoliczność, że żądanie nie dotyczy sprawy indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Zatem do jej załatwienia nie stosuje się przepisów kpa i w związku z tym skarga na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu.
W przypadku nie podzielenia przez Sąd powyższego stanowiska, organ wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Uzasadniając stanowisko w tym zakresie organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie podjął niezwłocznie wszystkie kroki niezbędne w celu wyjaśnienia okoliczności sprawy. W szczególności w pismach z dnia [...] grudnia 2014 r. i z dn. [...] stycznia 2015 r. skierowanych do skarżącego, organ zawarł stanowisko w rozpoznawanej sprawie i w związku z tym zarzut bezczynności organu w załatwieniu ww. sprawy jest bezpodstawny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do treści z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ administracji, względnie inny podmiot zobowiązany do określonego działania, miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody przez które akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.
Skarga analizowana według powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest bezczynność organu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o nadaniu statutu niepublicznej szkole wyższej.
Przez bezczynność organu administracji publicznej, zgodnie z utrwalonymi poglądami orzecznictwa i doktryny, należy rozumieć stan, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.(vide B. Dauter, B. Gruszczyński i inn.- Komentarz do ustawy p.p.s.a. LEX 2015 r., wyrok NSA z dn. 10.09.2014 r. sygn. I OSK 2068/13, wyrok NSA z dn. 2.07.2015 r. sygn. I OSK 355/14).
W rozpoznawanej sprawie bark jest znamion tak rozumianej bezczynności. Przede wszystkim należy zgodzić się z organem, że w dacie wydania decyzji o nadaniu statutu WSM brak było podstawy prawnej określonej w art. 36 ust. 1 ustawy Psw do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy Psw (obowiązującym w dacie podjęcia decyzji o nadaniu statutu WSM), Minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego stwierdza nieważność uchwały organu kolegialnego uczelni lub decyzji rektora uczelni, z wyłączeniem decyzji administracyjnej, w przypadku stwierdzenia jej niezgodności z przepisami prawa lub statutem uczelni, nie później niż w terminie dwóch miesięcy od otrzymania uchwały lub decyzji. Na podstawie ww. przepisu Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego sprawuje nadzór państwowy nad uczelniami, który ma wyłącznie charakter nadzoru prawnego i dotyczy badania zgodności działań organów uczelni z przepisami ustawy oraz jej statutem. Rozstrzygnięcie nadzorcze ministra jest decyzją administracyjną, do której nie stosuje się jednak przepisów kpa (vide P. Orzeszko – Komentarz do ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym LEX 2015 r.).
Zgodnie z poglądem orzecznictwa, wszczęcie przez ministra postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu uczelni na podstawie ww. przepisu, następuje z urzędu. "W przypadku złożenia do właściwego ministra żądania wszczęcia postępowania nadzorczego w celu stwierdzenia nieważności uchwał organów kolegialnych uczelni lub decyzji rektora uczelni, istnieją podstawy do wydania przez ministra decyzji o odmowie wszczęcia takiego postępowania na mocy art.157&3 kpa. Wniosek w tym zakresie jest bowiem niedopuszczalny zarówno z przyczyn podmiotowych (brak legitymacji po stronie wnioskodawcy), jak i przedmiotowych (żądanie nie dotyczy sprawy indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej)" – wyrok NSA z dn. 2.12.2010 r. sygn. I OSK 1579/10.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela powyższe poglądy. Oczywiście należy mieć na względzie, że aktualnie brak jest przepisu art. 157 § 3 kpa, który został uchylony z dniem 11 kwietnia 2011 r., ale nie wpływa to na aktualność ww. poglądu. W kontekście powyższego należy uznać uprawnienie podmiotów, które wykażą stosowny interes prawny, do zwrócenia się do organu o uruchomienie postępowania nadzorczego wynikającego z art. 36 ust. 1 ustawy Psw, a organ zostaje przez to zobowiązany do podjęcia przynajmniej czynności sprawdzających zasadność takiego wniosku, przed jego formalnym rozstrzygnięciem (vide w tym zakresie wyrok NSA z dn. 26.09.2014 r. sygn. I OSK 2159/14 oraz wyrok NSA z dn. 4.03.2015 r. sygn. I OSK 402/15).
W związku z tym Sąd nie podzielił argumentacji organu, że ze względu iż wniosek o wszczęcie postępowania nadzorczego jest niedopuszczalny, to w dalszej konsekwencji skarga na bezczynność organu jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu i rozpoznał skargę merytorycznie.
Wynik sądowej kontroli działań organu w zakresie weryfikacji żądania skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji założyciela WSM o nadaniu statutu, doprowadził stwierdzenia braku podstaw o istnieniu po stronie organu bezczynności, co do załatwienia tego żądania. Organ wykazał stosowne działania i czynności zmierzające do weryfikacji zasadności tego żądania i jego właściwej kwalifikacji. Powyższe jest udokumentowane w szczególności pismami z dnia [...] grudnia 2014 r. i z dn. [...] stycznia 2015 r., które to pisma zawierają jasno wyartykułowane stanowisko organu w rozpoznawanej sprawie.
Jednocześnie, z uwagi na fakt, iż w odniesieniu do rozstrzygnięć nadzorczych Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego określonych w art. 36 ust. 1 ustawy Psw nie stosuje się przepisów kpa, brak było po stronie organu obowiązku załatwienia sprawy w formie określonej przepisami kpa i wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a §1 kpa.
Wystarczającą i dokumentującą stanowisko organu była forma pisemna udzielenia skarżącemu odpowiedzi w powołanych wyżej pismach, w których organ wskazał sposób załatwienia sprawy i podstawę prawną, z której wywiódł takie załatwienie sprawy.
Mając powyższe na względzie, wobec nie stwierdzenia po stronie organu zarzucanej bezczynności, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.