Uzasadnienie
Postanowieniem z 13 listopada 2014 r., II SAB/Wa 906/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Ł. W. na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Senatu Państwowej Wyższej Szkoły [...] w P. z [...] maja 2013 r., nr [...].
Sąd I instancji orzekał po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia z 26 września 2014 r., I OSK 2159/14, którym uchylono zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 maja 2014 r., II SAB/Wa 164/14 o odrzuceniu skargi. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu uznał, że minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego jest kompetentny, na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r. poz. 572 ze zm.) – zwanej dalej p.s.w., do stwierdzenia nieważności każdej uchwały organu kolegialnego uczelni lub decyzji rektora (innej niż decyzja administracyjna), w przypadku stwierdzenia jej niezgodności z przepisami prawa lub statutem uczelni. Uprawnienia ministra nie są zatem zawężone jedynie do uchwał w przedmiocie spraw określonych w art. 35 ust. 3 p.s.w., przekazywanych z urzędu ministrowi przez rektora uczelni.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę wskazując, że przed wniesieniem skargi na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Senatu Państwowej Wyższej Szkoły [...] w P. z [...] maja 2013 r., nr [...], skarżący nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa, a tym samym nie wyczerpał środków zaskarżenia, co powoduje, że wniesiona skarga jest niedopuszczalna. W aktach administracyjnych sprawy brak jest wskazanego wezwania, co potwierdza również oświadczenie organu z 28 marca 2014 r. Za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, nie może być uznane wystąpienie do organu posła na Sejm RP prof. Józefy Hryniewicz, ponieważ osoba ta nie była ustanowiona pełnomocnikiem strony Ł. W. w toczącym się postępowaniu.
Sąd I instancji podkreślił, że przed wniesieniem skargi na bezczynność, należało złożyć do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stosownie do treści art. 37 § 1 k.p.a. Warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu, jest wcześniejsze złożenie zażalenia na niezałatwienie sprawy do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu, jak w niniejszej sprawie, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
W skardze kasacyjnej, Ł. W. zaskarżył opisane wyżej postanowienie w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, to jest:
- 1. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., poprzez wydanie orzeczenia z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy – przedstawionych w skardze kasacyjnej;
- 2. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi ze wskazaniem, że skarżący przed wniesieniem skargi nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa, podczas gdy takie wezwanie zostało skutecznie skierowane, a ponadto – wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa nie jest warunkiem koniecznym do wniesienia skargi na bezczynność organu.
Zarzucono również naruszenie prawa materialnego, to jest:
- 3. art. 20 ustawy z 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz. U. z 2011 r. Nr 7, poz. 29 ze zm.) poprzez jego błędną interpretację polegającą na twierdzeniu, że poseł w związku z wykonywaniem swojego mandatu nie jest legitymowany do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa w imieniu strony;
- 4. art. 106 Konstytucji RP poprzez nieuprawnione ograniczenie uprawnień posła wynikających ze sprawowania przez niego mandatu.
Z uwagi na przedstawione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w razie zaistnienia przesłanek określonych w art. 188 p.p.s.a. – merytoryczne rozpoznanie skargi. Ponadto, wniesiono o przyznanie na rzecz skarżącego kosztów postępowania przy uwzględnieniu kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podniesiono, że skarżący wielokrotnie zwracał się do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego (zwanego dalej również Ministrem) z informacją o niezgodnej z prawem uchwale senatu Państwowej Wyższej Szkoły [...] w P. i wnosił o interwencję w tej sprawie. Pisma kierowane przez stronę do organu zawsze spotykały się z reakcją polegającą na odmowie podjęcia działań w tym zakresie. W obliczu bezskuteczności działań skarżącego, w trybie art. 20 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora pismo do Ministra skierowała posłanka J. Hryniewicz wskazując na konieczność podjęcia przez Ministra działań.
Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie jest instytucją prawa materialnego, ani procesowego prawa administracyjnego, ale pełni funkcję substratu środka zaskarżenia. Stanowi niesformalizowaną pozaprocesową czynność prawną (tak K. Klonowski, "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" – art. 52 § 3 i 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Przegląd Prawa Publicznego 2014/6, s. 28). Ustawodawca nie sformułował w stosunku do tego rodzaju czynności szczególnych wymagań o charakterze przedmiotowym i podmiotowym. Brak jest szczegółowych wymogów w zakresie wezwania do zaprzestania naruszeń prawa.
W konsekwencji, wezwaniem nie będzie jedynie pismo, które nie spełnia podstawowych wymagań dla pism wnoszonych w postępowaniu administracyjnym. Również brak jest ustawowo określonych wymagań podmiotowych wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie ma informacyjny charakter i może stać się dla organu impulsem do podjęcia działań prowadzących do zmiany dotychczasowego stanowiska (tak W. Piątek, Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Przegląd Sądowy 2013/9, s. 43). Z tego względu, kluczowe jest, aby organ otrzymał informacje, pozwalające na podjęcie aktywności w celu eliminacji naruszenia prawa.
Przenosząc rozważania na grunt niniejszej sprawy, wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że Minister został kilkukrotnie wezwany do usunięcia naruszenia prawa. Z pism wynikało jakie przepisy zostały naruszone i jakich działań domaga się skarżący.
Posłanka J. Hrynkiewicz mogła podjąć interwencję w imieniu wyborców (art. 20 ustawy z 9 maja 1996 r.), a samo słowo "interwencja" może być rozumiane szeroko, co przesądza o tym, że mandat poselski daje uprawnienia także do wystosowania przez posła wezwania organu do usunięcia naruszeń prawa. W niniejszej sprawie posłanka działała w imieniu skarżącego, co jednoznacznie wynika z treści jej pisma z 9 grudnia 2013 r. i wynika z art. 20 cyt. ustawy.
Minister odmawiając podjęcia działań nie zażądał od posłanki pełnomocnictwa, ani też w inny sposób nie kwestionował umocowania do działania w imieniu strony. Uznając, że wezwanie pochodzi od osoby nieuprawnionej, Minister powinien pozostawić pismo bez odpowiedzi, albo poinformować o braku legitymacji do wniesienia wezwania i że wniesienie skargi do sądu administracyjnego naraża skarżącego na odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (tak cyt. K. Klonowski, "Wezwanie..."). Ponieważ Minister udzielił odpowiedzi na pismo posłanki, nie poddając w wątpliwość jej umocowania do działania w sprawie, należy uznać, że został on prawidłowo wezwany do usunięcia naruszenia prawa.
Ponadto, skarżący "z ostrożności procesowej" zarzucił, że wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa nie jest konieczne w celu wniesienia skargi na bezczynność tego organu. Brak jest przepisu, który by nakładał na wnoszącego skargę na bezczynność taki obowiązek. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że skarga na bezczynność organu nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej (np. wyrok NSA z 3.08.2010 r., I OSK 757/10, czy postanowienie WSA we Wrocławiu z 8.01.2013 r., IV SAB/Wr 111/12). Pogląd ten znajduje odzwierciedlenie w doktrynie. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w nieuprawniony sposób rozszerzył wobec skarżącego wymogi do wniesienia skargi, które są określone w rozdziale 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. W szczególności podniesiono, że celem "interwencji" poselskiej nie jest wszczęcie postępowania, ani też ingerencja w zakończone postępowanie na mocy decyzji ostatecznej, lecz ingerencja w tok toczącego się już postępowania. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 30 października 2010 r., I OSK 2523/13, art. 20 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora nie daje posłowi, ani senatorowi uprawnienie do występowania ze środkami zaskarżenia w sprawach, w których nie jest on stroną. Interwencja może nastąpić w chwili prowadzenia określonego postępowania. Jej celem nie jest wszczęcie postępowania. Sąd zaznaczył, że rozszerzanie zakresu pojęcia "interwencja" i powiązanie go ze "swoistym domniemaniem pełnomocnictwa" miałoby nieprzewidywalne skutki dla procedury administracyjnej i sądowoadministracyjnej.
Odnosząc się do wezwania do usunięcia naruszenia prawa jako warunku skutecznego zaskarżenia bezczynności organu podniesiono, że skarżący przytoczył jedynie orzecznictwo dotyczące spraw związanych z udzielaniem informacji publicznej, których specyfika i szczególne uregulowanie prawne uzasadnia wskazaną odmienność – pomijając pozostałe orzecznictwo związane z bezczynnością.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania, które jednak w niniejszej sprawie nie wystąpiły.
Zaskarżone postanowienie należało uchylić, chociaż nie wszystkie z podnoszonych zarzutów znajdują uzasadnienie.
Występując do sądu administracyjnego ze skargą na bezczynność organu należy uprzednio wnieść zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (art. 37 § 1 k.p.a.). Z uwagi na regulację dostępu do informacji publicznej, zgodnie z którą przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się (z pewnymi zmianami) w przypadku wydania decyzji o odmowie wydania informacji publicznej oraz umorzenia postępowania, wniesienie skargi na bezczynność organu w związku z dostępem do informacji publicznej nie musi być poprzedzone zażaleniem, ani wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Taka odmienność jest jednak wyjątkiem wynikającym ze szczególnej regulacji dostępu do informacji publicznej, a więc nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Oznacza to, że nieuprawniony jest pogląd wnoszącego skargę kasacyjną, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie jest warunkiem koniecznym do wniesienia skargi na bezczynność organu w sprawie będącej przedmiotem tego postępowania.
Złożenie zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a. jest warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, gdyż jest to środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. (por. np. postanowienie NSA z 7 maja 2014 r., II OSK 1083/14). Ponadto, wniesienie skargi na bezczynność organu administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie jest ograniczone żadnym terminem. Skarżący może w każdym czasie – po wyczerpaniu przysługujących mu w postępowaniu administracyjnym środków zaskarżenia lub złożeniu wezwania do usunięcia naruszenie prawa – wnieść skargę na bezczynność tego organu, aż do momentu, gdy organ przestanie być w zwłoce, to znaczy do dnia wydania żądanego aktu lub podjęcia wnioskowanej czynności (por. postanowienia NSA z 24 września 2013 r., I OZ 831/13, a także z 30 grudnia 2014 r., I OSK 3158/14, czy z 21 września 2012 r., II OSK 2119/12, a także System Prawa Administracyjnego, pod red.
R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Tom 10, Warszawa 2014, s. 316). W związku z tym, jedynym warunkiem wniesienia skargi, który obowiązana była spełnić strona, jest uprzednie wyczerpanie trybu przewidzianego w art. 37 k.p.a. Przy czym, trzeba dodać, że jest to środek niesformalizowany, a więc za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa należy uznać każde pismo strony, z którego wynika, że zarzuca ona organowi pozostawanie w bezczynności.
Zatem, w sprawie należało zbadać, czy którekolwiek ze znajdujących się w aktach sprawy pism, kierowanych przez Ł. W. do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego można uznać za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
W aktach administracyjnych znajduje się wniosek skarżącego z 29 lipca 2013 r. o wszczęcie postępowania i wydanie decyzji w trybie art. 36 ust. 1 u.s.p., który wpłynął do organu 31 lipca 2013 r. (k. 8 akt administracyjnych). Odpowiedź doręczono skarżącemu 26 sierpnia 2013 r. Ponadto, pismem z 10 września 2013 r. skierowany został wniosek o wszczęcie kontroli, który wpłynął do organu 16 września 2013 r. Odpowiedź organu z 9 października 2013 r. doręczono skarżącemu 14 października 2013 r. (k. 18 akt administracyjnych).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pismo Ł. W. z 29 lipca 2013 r. może zostać uznane za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Przede wszystkim, w tym piśmie skarżący wskazał, że "wnosi o wszczęcie postępowania z urzędu i wydanie decyzji w trybie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (...) w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Senatu Państwowej Wyższej Szkoły [...] w P. Nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. o odwołaniu z funkcji rektora PWS[...] w P. dr hab. inż. Ł. W.". Następnie skarżący podniósł, że "przedmiotowa uchwała została podjęta w sposób niezgodny z przepisami prawa i statutem uczelni, co daje podstawę dla Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego do wszczęcia w trybie nadzoru nad uczelniami postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności". Oznacza to, że w piśmie z 29 lipca 2013 r. jednoznacznie określony został akt uczelni, wyrażono stanowisko o jego niezgodności z prawem i skierowano do organu żądanie podjęcia działań w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem.
Analiza akt postępowania prowadzi również do wniosku, że powodem niepodjęcia przez Ministra działań było przekonanie o braku prawnej możliwości interwencji w tej sprawie w trybie nadzoru. Jednakże, należy w tym miejscu przypomnieć, że w postanowieniu z 26 września 2014 r., I OSK 2159/14, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego jest kompetentny, na podstawie art. 36 ust. 1 p.s.w., do stwierdzenia nieważności każdej uchwały organu kolegialnego uczelni lub decyzji rektora (innej niż decyzja administracyjna), w przypadku stwierdzenia jej niezgodności z przepisami prawa lub statutem uczelni. Uprawnienia ministra nie są zatem zawężone jedynie do uchwał w przedmiocie spraw określonych w art. 35 ust. 3 p.s.w., przekazywanych z urzędu ministrowi przez rektora uczelni. Stosownie do treści art. 190 zd. 1 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Powyższe pozwala uznać za skuteczny zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi ze wskazaniem, że skarżący przed wniesieniem skargi nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa, podczas gdy takie wezwanie zostało skutecznie skierowane.
Ponownie rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uzna, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało przez Ł. W. skutecznie wniesione.
Jednocześnie, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 20 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora poprzez jego błędną interpretację polegającą na twierdzeniu, że poseł w związku z wykonywaniem swojego mandatu nie jest legitymowany do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa w imieniu strony, powiązany z art. 106 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że przepis art. 20 cyt. ustawy nie daje posłowi, ani senatorowi uprawnienia do występowania ze środkami zaskarżenia w sprawach, w których nie jest on stroną (por. np. postanowienia NSA z 13 listopada 2013 r., I OSK 2552/13, z 30 października 2013 r., I OSK 2523/13).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, ponieważ w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, publ. ONSAiWSA z 2008 r., nr 2, poz. 23), a takim jest postanowienie o odrzuceniu skargi.