Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2004 r. I SA/Po 855/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę Gminy NS-M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z.-G. z dnia 6 maja 2004 r. (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o podatek od nieruchomości.
W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, że złożoną skargę należało uznać za niedopuszczalną. W ocenie Sądu ani Gmina ani żaden z jej organów nie są uprawnione do zaskarżania decyzji organu odwoławczego. Odwołując się do tezy uchwały składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. OPS 1/03 wyjaśniono, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym została wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego.
Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 par. 2 pkt 3 Kpa.
Przyznanie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. W takiej zaś sytuacji jednostka ta nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu.
Powołana uchwała została podjęta w konkretnej sprawie /wątpliwość prawna, którą wyjaśniono tą uchwałą, dotyczyła zwrotu wywłaszczonej nieruchomości będącej własnością gminy/, to jednak wyrażone przy tej okazji stanowisko w ocenie Sądu należało uznać za aktualne również pod rządami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/.
Ustalenia te spowodowały odrzucenie skargi w oparciu o przepis art. 58 par. 1 pkt 6 oraz par. 3 tej ustawy.
W skardze kasacyjnej złożonej przez pełnomocnika Gminy NS-M. domagając się uchylenia tego postanowienia i przekazania sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 54 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2004 nr 142 poz. 1591 ze zm./ oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego /Dz.U. 2003 nr 203 poz. 1966 ze zm./ przez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że skarżąca Gmina nie posiadała czynnej legitymacji procesowej.
Zarzucono również naruszenie przepisów art. 50 i art. 58 par. 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ze względu na uznanie, że skarżąca Gmina nie jest stroną w rozumieniu tych przepisów, której przysługiwało prawo do skargi a tym samym odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej.
Ponadto zarzucono naruszenie art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm./ ze względu na niepoddanie kontroli sądowej zaskarżonej decyzji oraz oparcie się w treści rozstrzygnięcia na niewiążącej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej przed dniem 1 stycznia 2004 r.
W uzasadnieniu skargi odwołując się do wskazanych w jej podstawach przepisów wyjaśniono, że Gminie przysługiwało prawo do skargi w indywidualnej sprawie z zakresu zobowiązań podatkowych. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego spowodowało bowiem zmniejszenie jej dochodu o kwotę 333.047,90 zł z tytułu podatku od nieruchomości należnego od Zakładów Metalurgicznych "D." Sp. z o.o. z siedzibą w N.-S. Rozstrzygnięcie to uszczupliło dochodu Gminy w granicach 5 procent w 2002 r. i 5,4 procent w 2003 r. Tym samym samodzielność finansowa skarżącej Gminy pozbawiona została ochrony, pomimo wydania wadliwej decyzji przez organ odwoławczy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż nie zawierała usprawiedliwionych podstaw.
Do uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mógł w szczególności doprowadzić podniesiony w niej zrzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 58 par. 1 pkt 6 w związku z art. 50 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej sprowadzały się do podważenia oceny Sądu wyrażonej w zaskarżonym postanowieniu, że gmina ani żaden jej organ nie są uprawnione do zaskarżenia decyzji w sprawie określenia zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości wydanej przez organ odwoławczy.
Na tle rozpoznawanej sprawy istotne do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy wniesienie skargi przez Gminę NS-M. reprezentowaną przez Prezydenta Miasta N,-S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z.-G. w sprawie o podatek od nieruchomości może powodować odrzucenie skargi na podstawie art. 58 par. 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Na wstępie wyjaśnić należało, iż ustanowione w art. 58 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przesłanki określające podstawy do odrzucenia skargi wniesionej do sądu administracyjnego nawiązują do konstrukcji przesłanek dopuszczalności zaskarżenia aktu lub czynności /bezczynności/ organu administracji publicznej do sądu administracyjnej.
Przez przesłanki te rozumie się określone w ustawie procesowej warunki /wymagania/ prawidłowego zaskarżenia, dotyczące zarówno przedmiotu skargi, jej formy, jak i treści, którą powinna zawierać i przy zachowaniu, których może nastąpić kontrola zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności przez sąd administracyjny /por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2004, str. 110-111/. Aby skargę uznać za dopuszczalną musi istnieć przedmiot zaskarżenia, akt zaskarżenia, a skarga musi czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym /art. 57 par. 1 pkt 1-3 oraz 46 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Jednym z warunków formalnych skutecznego złożenia skargi jest jej wniesienie przez podmiot, któremu zgodnie z art. 50 par. 1 lub par. 2 przyznano legitymację do jej wniesienia. Skargę może bowiem wnieść wyłącznie podmiot, który dysponuje legitymacją skargową /legitymacją do uruchomienia postępowania sądowoadministracyjnego/. W przypadku niewykazania tego rodzaju legitymacji skargowej sąd administracyjny jest zobowiązany skargę odrzucić. Przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ nie przewidują w takim wypadku możliwości konwalidacji skargi.
Stosownie do art. 50 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, uprawnione ustawą podmioty działające na prawach strony, jak też inne podmioty, którym ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Przepis ten zatem ogranicza krąg podmiotów, które mogą skutecznie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego jako sądu I instancji. Uprawnienie to przysługuje dwu kategoriom podmiotów:
- każdemu, kto ma w tym interes prawny oraz
- w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich i organizacji społecznej jeśli sprawa mieści się w zakresie jej statutowej działalności i brała ona udział w postępowaniu administracyjnym.
W rozpoznawanej sprawie mogło chodzić wyłącznie o pierwszą kategorię podmiotów. Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest ta legitymacja ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę, a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji /por.: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2004, str. 88-89/. W orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny to tyle co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej /por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83 - nie publ./. Ze skargą może wystąpić co do zasady, podmiot, który wykaże związek między określonym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej /por.: B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, str. 424/. Osoba niemająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego.
W orzecznictwie sądowym ukształtowanym na tle ustawy z dnia 14 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ dominował pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na podstawie ustawy, czy też w formie porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego /por.: uchwały NSA z dnia 9 października 2000 r. OPK 14/00 - ONSA 2001 Nr 1 poz. 17, oraz z dnia 19 maja 2003 r. OPS 1/03 - ONSA 2003 Nr 4 poz. 115/. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji administracyjnej do sądu administracyjnego. Wobec identycznego rozwiązania przyjętego w art. 50 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie powiązania uprawnienia do wniesienia skargi do sądu administracyjnego z posiadaniem interesu prawnego pogląd reprezentowany w dotychczasowym orzecznictwie należy uznać za nadal obowiązujący.
W rezultacie skarga wniesiona przez organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji niemający z zasady legitymacji skargowej podlega odrzuceniu /por.: wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r. OSK 1017/04 - nie publ.; uchwała składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r. OPS 1/04 - ONSAiWSA 2005 Nr 4 poz. 62/. Za przyjęciem tego poglądu przemawia to, że charakterystyczną cechą postępowania sądowoadministracyjnego w odróżnieniu od postępowania administracyjnego /jurysdykcyjnego, egzekucyjnego i innych/ jest jego kontradyktoryjność. Spór przed sądem prowadzony jest przez dwa podmioty: podmiot żądający udzielania ochrony prawnej /skarżącego/ i organ administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie stało się przyczyną zgłoszenia żądania udzielenia ochrony prawnej. Ukształtowana w ten sposób struktura postępowania sądowoadministracyjnego determinuje krąg podmiotów, którym przepisy procesowe mogą przyznać prawo do jego uruchomienia. Nie może zostać ono uruchomione z urzędu jak też w drodze złożenia skargi przez organ administracji publicznej, którego działanie ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie nie może budzić wątpliwości /choć autor skargi kasacyjnej starał się tego nie zauważać/, że w tym wypadku organowi jednostki samorządu terytorialnego /Prezydent Miasta N.-S./ ustawa wyznaczyła rolę organu administracji publicznej. Stosownie do przepisu art. 13 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa /Dz.U. 2005 nr 8 poz. 60 ze zm./ wójt, burmistrz /prezydent miasta/ starosta albo marszałek województwa jest organem podatkowym pierwszej instancji.
W myśl z kolei art. 1c ustawy z dnia 12 stycznia 1994 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. 2002 nr 9 poz. 84 ze zm./ organami podatkowymi właściwymi w sprawach podatków i opłat lokalnych unormowanych w tej ustawie /w tym podatku od nieruchomości/ jest wójt /burmistrz, prezydent miasta/. Organem odwoławczym w tych sprawach jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze, będące tym samym organem wyższego stopnia /por.: art. 13 par. 1 pkt 3 i par. 3 Ordynacji podatkowej oraz art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. 2001 nr 79 poz. 956 ze zm./.
Skoro zatem Prezydentowi Miasta N.-S. powierzono rolę organu podatkowego pierwszej instancji do orzekania w sprawach podatku od nieruchomości stanowiącego dochód Gminy NS-M., to organ ten nie mógł zostać wyposażony w legitymację do złożenia skargi w indywidualnej sprawie na decyzję wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Powierzenie bowiem w drodze ustawowej Prezydentowi Miasta N.-S. właściwości do orzekania w indywidualnej sprawie w formie decyzji administracyjnej, wyłączało możliwość dochodzenia interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego.
W tej sytuacji ocenę Sądu wyrażoną w zaskarżonym postępowaniu, co do braku legitymacji do złożenia skargi przez Prezydenta Miasta N,-S., a w konsekwencji jej odrzucenie należało uznać za odpowiadającą przepisom art. 58 par. 1 pkt 6 i par. 3 w związku z art. 50 par. 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego też względu podnoszone w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Nie można się również dopatrzyć tego, iż w sprawie doszło do niewłaściwego zastosowania przepisu art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym /Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm./. Przepis ten stanowi, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działania lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. W rozpoznawanej sprawie przed dniem 1 stycznia 2004 r. nie został wydany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok, który wiązał sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Natomiast wskazany przepis nie mógł zostać rozciągnięty na ocenę prawną wyrażoną w wydanych przed dniem 1 stycznia 2004 r. uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowi o tym wprost przepis art. 100 ustawy - Przepisy wprowadzające (...). Nie oznacza to jednak, iż wnioski płynące z poszczególnych uchwał nie mogły zasługiwać na aprobatę również po dniu 1 stycznia 2004 r.
Przywołana w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. OPS 1/03 /ONSA 2003 Nr 4 poz. 115/ ze względu na występującą w niej argumentację dotyczącą oceny "interesu prawnego" przy wnoszeniu skarg na decyzję przez organ administracyjny pierwszej instancji zasługiwała na aprobatę również po dniu 1 stycznia 2004 r.
Uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego powiązane z posiadaniem interesu prawnego zostało bowiem jednolicie uregulowane w art. 33 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /stanowiącego przedmiot oceny w uchwale z dnia 19 maja 2003 r./ i w art. 50 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiącego przedmiot ocen w rozpoznawanej sprawie. Wydając zaskarżone postanowienie sąd nie naruszył również konstytucyjnej zasady kontroli działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny /art. 164 Konstytucji RP/. Kontrola ta bowiem może być sprawowana wyłącznie w zakresie dopuszczanym przez ustawę. Z tego względu nie mogła zostać rozciągnięta również na tego rodzaju sytuacje, w których badaniu mogła podlegać skarga wniesiona przez podmiot nie mający legitymacji procesowej /art. 50 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Za pozbawione uzasadnienia i wychodzące poza zakres rozpoznawanej sprawy należało uznać zarzuty naruszenia przepisów art. 165 Konstytucji RP oraz art. 54 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego /Dz.U. nr 203 poz. 1966 ze zm./. Przepisy te bowiem przyznając samodzielność prawną i finansową gminie nie pozostawały w związku z rozpoznawaną sprawą, w której organom gminy przyznano równocześnie kompetencje w zakresie wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu zobowiązań podatkowych. Rola jednostki samorządu terytorialnego /w tym wypadku gminy/ w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego.
Jednostka ta wobec przyznanej jej osobowości prawnej /art. 165 Konstytucji RP/ może być stroną postępowania administracyjnego. Wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy przyznają stronom postępowania. Uprawnienia tego rodzaju przewidują m.in. przepisy art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zakresie dopuszczalności zaskarżenia rozstrzygnięć nadzorczych do sądu administracyjnego. Tego rodzaju uprawnienia, zgodnie z tym co zostało już wcześniej powiedziane, nie mogły mieć zastosowania w przypadku indywidualnych decyzji wydawanych w pierwszej instancji przez właściwe w tych sprawach organy jednostek samorządu terytorialnego. Wynika to również wprost z treści przepisu art. 102 ustawy o samorządzie gminnym odwołującego się w tego rodzaju sprawach do odrębnych przepisów. Tymi przepisami w przypadku zaskarżenia indywidualnych decyzji do sądu administracyjnego są przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Do zmiany tej oceny nie mogła prowadzić argumentacja wskazująca na zmniejszenie /w znaczeniu ekonomicznym/ dochodów gminy na skutek wydawanych decyzji przez organ odwoławczy. Kontrola sądowa bowiem tych decyzji wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej mogła nastąpić wyłącznie na zasadach i w zakresie przewidzianym przepisami prawa. Do uruchomienia tego rodzaju kontroli nie był jednak uprawniony organ administracji publicznej pierwszej instancji.
Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu w oparciu o przepis art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie ustaloną w oparciu o przepisy par. 14 ust. 2 pkt 2 lit. "c" w związku z par. 6 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...) /Dz.U. nr 163 poz. 1349 ze zm./ wysokość kosztów zmniejszono kierując się kryteriami wynikającymi z art. 205 par. 2 i art. 207 par. 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.