Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 17 października 2018 r. sygn. akt III SA/Po 497/18 oddalił skargę J. L. (dalej: skarżący lub strona) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Poznaniu (dalej: ZUS lub organ) z [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o umorzenie składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] ZUS utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2016 r. nr [...] o odmowie umorzenia należności J. L. z tytułu nieopłaconych składek. Organ uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności. Z analizy zebranego materiału dowodowego wynikało też, że w sprawie nie wystąpiły uzasadnione przypadki pozwalające na umorzenie należności z uwagi na sytuację majątkową i osobistą skarżącego.
Po wniesieniu od ww. orzeczenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wyrokiem z 8 listopada 2017 r. o sygn. III SA/Po 548/17 uchylono zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że organ dokonał oceny dowodów niezłożonych w przedmiotowym postępowaniu i w związku z tym dokonane ustalenia nie mogły być prawidłowe. Ponadto nie dokonano analizy sprawy pod kątem ewentualnego przedawnienia zobowiązań. W ponownym postępowaniu Sąd nakazał ocenę materiału dowodowego dotyczącego skarżącego i na jego podstawie na nowo ustalenie stanu faktycznego oraz rozpatrzenie wniosku strony o umorzenie.
Decyzją z [...] marca 2018 r. o nr [...] organ na mocy art. 61 a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2017 poz. 1257, dalej: kpa) w zw. z art. 30, art. 83b ust.1 ustawy z 13 października 1998 r. – o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. 2017 poz. 1778 ze zm., dalej: usus) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych, a także odmówił na mocy art. 61 a § 1 kpa w zw. z art. 28 ust. 3a, art. 83 b ust. 1 usus wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych i Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za pracowników w części finansowanej przez płatnika. W uzasadnieniu wskazano, że z treści art. 30 usus wynika, iż do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się przepisu art. 28, na podstawie którego ZUS umarza należności.
W konsekwencji Zakład nie może podjąć jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie ich umorzenia. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 3a usus w uzasadnionych przypadkach możliwe jest umorzenie należności z tytułu składek za ubezpieczonych, którzy są równocześnie płatnikami tych składek, gdy są one całkowicie nieściągalne. Jednakże w odniesieniu do należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika, które figurują na koncie płatnika składek, przepis ten nie ma zastosowania, więc organ na mocy art. 61 a § 1 kpa zobligowany jest odmówić wszczęcia postępowania także w zakresie tych składek.
Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniosła w nim, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 6, 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3, art. 107 § 1 pkt 5 kpa oraz art. 11 ust. 1 lit. a ustawy z 16 września 2011 r. – o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. 2011 nr 232 poz. 1378, dalej: roou) w zw. z art. 27 ust. 1 roou. Skarżący zarzucił, że organ nie wskazał, za jakie osoby ubezpieczony nie uiścił składek, a strona od lat nie zatrudnia pracowników. Ponadto nigdy nie składał wniosku o umorzenie składek objętych zaskarżoną decyzją.
Decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...] utrzymano w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ wyjaśnił w uzasadnieniu, w odniesieniu do których składek nie może na mocy art. 30 usus prowadzić postępowania, oraz dlaczego składki za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika nie podlegają rozpoznaniu w oparciu o art. 28 ust. 3 a usus. Cytując kolejne nowelizacje ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych tj. z 18 grudnia 2002 r – o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. nr 241, poz. 2074 ze zm.) oraz z 20 kwietnia 2004 r. – o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 121 poz. 1264), a także ustawy z 16 września 2011 r. – o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. nr 232 poz. 1378) organ uznał, że należności od 01/2008 do 03/2008, 09/2001, od 04/2008 do 07/2008, 08/2008, 09/2008, od 10/2008 do 11/2008 nie uległy przedawnieniu w związku z zawieszeniem biegu przedawnienia z uwagi na trwające postępowania egzekucyjne.
J. L. zaskarżył tę decyzję skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W skardze podniesiono, że organ rentowy z niewiadomych przyczyn pozornie wydzielił część składek na ubezpieczenie społeczne, czyli w sposób nieuprawniony rozszerzył przedmiot prowadzonego postępowania. Ponadto w stosunku do składek wskazanych w decyzji nie toczy się postępowanie egzekucyjne. Nie wskazano też, za jakie osoby ubezpieczony nie uiścił składek. Skarżący dodał, że nie rozumie treści decyzji i nie ma obowiązku domyślania się jej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 poz. 1302; dalej: ppsa).
WSA na wstępie zauważył, że skarżący wnioskiem z 12 listopada 2016 r. zainicjował postępowanie dotyczące umorzenia postępowania w sprawie zaległości "po prowadzonej działalności gospodarczej". Nie wskazano w nim ani rodzaju składek, ani okresów zalegania ze składkami, nie doprecyzowano też ich w toku postępowania. W związku z tym ZUS mógł i powinien przystąpić do merytorycznego rozpoznania na podstawie dokumentów zgromadzonych z urzędu, takich jak informacja o stanie należności. Z informacji sporządzonej 18.10.2016 r. i 07.02.2018 r. wynika, że wśród rodzajów należności były również zaległości za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych, jak i za pracowników w części finansowanej przez płatnika. W związku z treścią wniosku wydzielenie tego rodzaju składek nie było "pozorne", ale było następstwem rozpoznania żądania strony.
WSA wskazał na przepisy dotyczące umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, to jest art. 28 ust. 1, ust. 2 i ust. 3a usus. Zauważył, że art. 30 usus stanowi, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 usus. Z przytoczonej regulacji wynika zatem, że mogą być umarzane wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek zgodnie z definicją płatnika składek zawartą w art. 4 pkt 2 usus). Oznacza to, że przedsiębiorca nie może skutecznie ubiegać się o umorzenie składek ujętych na jego koncie, w części nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne pracowników, finansowanych przez samych pracowników.
WSA uznał, że słusznie organ stwierdził, że nie ma podstawy prawnej do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego, na podstawie m.in. art. 61a § 1 kpa w zw. z art. 83b ust. 1 usus, a także na podstawie art. 61a § 1 kpa w zw. z art. 28 ust. 3a. Zgodnie bowiem z art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na podstawie art 61 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do art. 83b usus, jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, ZUS w tych przypadkach wydaje decyzję.
WSA wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniesiono się też do kwestii przedawnienia tych należności.
J. L. zaskarżył omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 6 kpa i w związku z art. 8 § 1 kpa polegające na tym, że sąd administracyjny nie uchylił zaskarżonej decyzji pomimo tego, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie zważył, że organ rentowy wydał decyzje administracyjne bez podstawy prawnej, albowiem najpierw odmówił przy pomocy ww. aktu administracyjnego wszczęcia postępowania, a następnie utrzymał tę decyzję w mocy, pomimo że skarżący nigdy nie złożył wniosku o wszczęcie postępowania w zakresie objętym przedmiotową decyzją;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 104 § 1 kpa polegające na tym, że sąd administracyjny nie uchylił zaskarżonej decyzji pomimo tego, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie zważył, że organ rentowy nie mógł wydać rozstrzygnięcia w sprawie w drodze decyzji administracyjnej, skoro skarżący nie złożył wniosku o wszczęcie przedmiotowego postępowania administracyjnego;
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 105 § 1 kpa polegające na tym, że sąd administracyjny nie uchylił zaskarżonej decyzji pomimo tego, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie zważył, że organ rentowy działając jako organ II instancji powinien był umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe, albowiem strona nigdy nie złożyła wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pracowników.
Uzasadniając skargę kasacyjną jej autor podnosił, że skarżący nie ma wykształcenia prawniczego i złożony przez niego w 2016 r. wniosek o umorzenie zaległości "po prowadzeniu działalności gospodarczej" powinien być rozumiany przez organy i sąd jako wniosek o umorzenie zaległości w zakresie, w jakim było to dopuszczalne na podstawie przepisów prawa.
Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Nie domagał się też przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania określoną w § 2 powołanego przepisu. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły.
Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 176 ppsa skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie przez profesjonalnego pełnomocnika przepisów, które zdaniem strony naruszył sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, itd. oraz oznaczeniem aktu prawnego, w którym są zawarte, a także wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. postanowienie NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; postanowienie NSA z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; postanowienie NSA z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04; a także wyrok NSA z 25 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 705/12 oraz wyrok NSA z 21 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 2602/14, wyrok NSA z 21 września 2017 r. sygn. akt II GSK 3646/15, opublikowane: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na czym ten wpływ miałby polegać. Granice skargi są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Sąd kasacyjny nie może doprecyzowywać podstaw kasacyjnych ani domyślać się intencji strony co do zamiaru postawienia konkretnych zarzutów.
Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi jedynie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ppsa). Wszystkie trzy zarzuty sprowadzają się w istocie do jednego, że organy odmówiły wszczęcia postepowania, o którego wszczęcie skarżący w ogóle nie występował, co wadliwie – w ocenie skarżącego kasacyjnie – zaakceptował Sąd I instancji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ i Sąd I instancji trafnie uznały, że ogólnie sformułowany wniosek skarżącego z 12 listopada 2016 r., w którym zwrócił się z "propozycją rozwiązania problemu mojego zadłużenia wobec ZUS-u jako pozostałości po prowadzonej działalności gospodarczej do listopada 2008 r." przez częściowe umorzenie mógł a nawet powinien być traktowany przez ZUS jako dotyczący wszelkich zadłużeń skarżącego wobec ZUS związanych z prowadzoną przez niego w przeszłości działalnością gospodarczą. Trafność takiej oceny wynika zarówno z logicznego rozumienia tak ogólnego sformułowania, jak i z tego, że szerokie rozumienie żądania pozostawało w interesie strony, gdyż zmierzało do możliwie szerokiego i wszechstronnego rozpatrzenia jej wniosku. Takie postępowanie organu było korzystne dla strony i nie mogło prowadzić do naruszenia wynikającego z art. 8 § 1 ppsa prowadzenia postepowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, przy zachowaniu bezstronności, proporcjonalności i równego traktowania.
Należy zwłaszcza zauważyć, że efekt uzyskany dla praw i obowiązków skarżącego w zakresie jego zobowiązań dotyczących składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych jest taki sam na skutek przedmiotowego postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w tym zakresie, jak i w przypadku, gdyby uznać, że wniosek w tym zakresie nie został w ogóle złożony. Organ działał na podstawie przepisów prawa, w szczególności art. 61a § 1 kpa, co jednoznacznie wskazał, nie jest zatem uzasadniony zarzut naruszenia art. 6 kpa.
Ponieważ skarżący kasacyjnie nie zarzuca naruszenia art. 61a § 1 kpa, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone postanowienie (a nie decyzja), to wobec prawidłowości zaskarżonego postanowienia nie mógł być zasadny zarzut naruszenia art. 104 § 1 kpa wskazujący, że organ administracji załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Właśnie takim stanowiącym inaczej jest art. 61a § 1 kpa, zgodnie z którym odmowa wszczęcia postępowania następuje postanowieniem. Art. 105 § 1 kpa nie mógł zostać naruszony, bowiem nie miał w sprawie zastosowania, gdyż dotyczy możliwości umorzenia postępowania, które się toczy. Skoro w tej sprawie odmówiono wszczęcia postępowania, to nie mogło ono zostać umorzone.
Biorąc to wszystko pod uwagę, na podstawie art. 184 ppsa należało skargę kasacyjną oddalić jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.