Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 września 2023 r., sygn. akt I SA/Gl 462/23 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 r., poz. 935 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę A sp. z o.o. w S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 23 stycznia 2023 r. nr 2401-IEE.7192.12.2023.2.MS UNP: 2401-23-012520 w przedmiocie odmowy zwolnienia spod egzekucji wierzytelności pieniężnej.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Postanowieniem z dnia 23 stycznia 2023 r. nr 2401-IEE.7192.12.2023.2.MS UNP: 2401-23-012520, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 13 § 1, art. 17 § 1 oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 479 z późn. zm., dalej: u.p.e.a. lub ustawa egzekucyjna), utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Sosnowcu (dalej: organ egzekucyjny) z dnia 6 grudnia 2022 r. nr 380000/71/409336/2022 o nieuwzględnieniu wniosku A spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. (dalej: skarżąca, zobowiązana, spółka) z dnia 2 listopada 2022 r. i odmowie zwolnienia z egzekucji wierzytelności pieniężnej zajętej w B sp. z o.o. w S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że organy słusznie podniosły, że wniosek o udzielenie ulgi podyktowany wypłatą wynagrodzeń dla pracowników za wykonaną przez nich pracę, znajduje się w granicach wytyczonych przesłanką ważnego interesu zobowiązanego, jednakże spółka nie wykazała, że możliwe jest prowadzenie egzekucji i uzyskanie egzekwowanych należności z innych składników majątkowych.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji zasadnie także przyjęto, że ochrona ważnego interesu zobowiązanego nie może doprowadzić do sytuacji, w której niemożliwe będzie przeprowadzenie skutecznej egzekucji administracyjnej.
W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1. naruszenie art. 145 § 1, pkt 1, lit. c i art. 151 p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i w związku z art. 13 § 1 u.p.e.a., poprzez akceptację błędnego i nieuzasadnionego twierdzenia organów, że interes publiczny bezwzględnie wymaga odmowy uwzględnienia słusznego interesu zobowiązanego przemawiającego za zwolnieniem z egzekucji części wierzytelności pieniężnej zobowiązanego,
- 2. naruszenie art. 145 § 1, pkt 1, lit. c i art. 151 p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. i w związku z art. 13 § 1 u.p.e.a., poprzez akceptację braku dokładnego wyjaśnienia przez organy stanu faktycznego sprawy w zakresie koniecznym dla zważania ważnego interesu strony i interesu społecznego oraz akceptację dokonania przez organy błędnych ustaleń i braku właściwego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w tym zakresie.
Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Za podstawę wyroku z dnia 7 września 2023 r., I SA/Gl 462/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Sosnowcu prowadzi postępowanie egzekucyjne wobec zobowiązanego na podstawie tytułów wykonawczych, obejmujących składki na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W toku egzekucji organ egzekucyjny dokonał zajęcia innych wierzytelności pieniężnych zobowiązanego w B sp. z o.o. w S.1, zawiadomienia o zajęciu doręczono zobowiązanej oraz dłużnikowi zajętej wierzytelności. Dnia 2 listopada 2022 r. zobowiązany wniósł o zwolnienie spod egzekucji w części wierzytelności zajętych u dłużnika zajętej wierzytelności w wysokości 240.558,65 złotych w celu umożliwienia wypłaty pracownikom należnych wynagrodzeń.
Postanowieniem z dnia 6 grudnia 2022 r. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Sosnowcu odmówił zwolnienia spod egzekucji wierzytelności pieniężnej zajętej w spółce, będącej dłużnikiem zajętej wierzytelności. Postanowieniem z dnia 23 stycznia 2023 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie uzasadniając, że zobowiązany nie wskazał innego składnika majątkowego, z którego można by prowadzić skuteczną egzekucję. W prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym jedynym skutecznym środkiem egzekucyjnym jest egzekucja z innych wierzytelności pieniężnych u dłużnika zajętej wierzytelności. Ustalono, że pomimo braku zgody wierzyciela, dłużnik zajętej wierzytelności przekazał zobowiązanemu 2.811.632,53 złotych w okresie od dnia 9 czerwca 2021 r. do dnia 9 maja 2022 r. Wobec tego, wniosek dotyczy zwolnienia z egzekucji w części wierzytelności, którą zobowiązany otrzymał bez zgody organu egzekucyjnego. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.
Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji publicznej.
W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. w pkt 1. petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 11, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w związku z art. 13 § 1 u.p.e.a., natomiast w pkt 2. petitum skargi kasacyjnej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 11, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 6) k.p.a. w związku z art. 13 § 1 u.p.e.a.
Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. (Skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie), oznacza to, że według kasatora wskazany jako naruszony art. 13 § 1 u.p.e.a. jest przepisem postępowania.
Przyjmuje się, że prawo materialne to normy prawne bezpośrednio regulujące stosunki pomiędzy podmiotami prawa, określając przesłanki (fakty) powodujące ich powstanie, zmianę lub wygaśnięcie. Do prawa materialnego zalicza się również normy prawne regulujące określone obowiązki, zakazy lub nakazy i przewidujące określone sankcje za ich nieprzestrzeganie. Inaczej mówiąc, przepisy prawa materialnego to takie, które kształtują sytuację prawną podmiotu. Z kolei, przepisy postępowania określają sposób dochodzenia praw i roszczeń publicznoprawnych wynikających z prawa materialnego, normy tego prawa określają w jaki sposób i w jakich terminach ma być załatwiana konkretna sprawa administracyjna. Prawo formalne, przepisy postępowania to zespół norm prawnych regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, prawo to urzeczywistnia normy prawa materialnego. Przepisy postępowania mogą być zawarte w tym samym akcie normatywnym co normy prawa materialnego.
Zgodnie z art. 13 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny, na wniosek zobowiązanego i ze względu na jego ważny interes, może zwolnić, na czas oznaczony lub nieoznaczony, z egzekucji w całości lub części określone składniki majątkowe zobowiązanego. Z literalnego brzmienia wskazanego przepisu wynika wprost, że jest to przepis prawa materialnego, który uprawnia zobowiązanego do uzyskania zwolnienia z egzekucji jego składników majątkowych. Natomiast na organie egzekucyjnym ciąży obowiązek merytorycznego rozpoznania wniosku zobowiązanego oraz uprawnienie do przyznania wnioskowanego zwolnienia (rozstrzygnięcie uznaniowe w formie postanowienia).
Stawianie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia prawa materialnego w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., przy tym bez wskazania postaci naruszenia art. 13 § 1 u.p.e.a. (przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie) nie może być prawnie skuteczne. W takim wypadku skarga kasacyjna musi być oparta na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. (Skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie).
Nie jest trafny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a.
Przepis art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania, jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom postępowania. Wojewódzki sąd administracyjny naruszy art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a., kiedy uwzględni skargę bezzasadnie stwierdzając "inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy" i uchyli decyzję lub postanowienie w całości albo w części. W rozumieniu art. 3 § 1 p.p.s.a. jest to zastosowany przez sąd administracyjny środek określony w ustawie. Zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie oraz nie zastosowanie innego nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia przez Sąd I instancji istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku zawarł podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie i w tych ramach wyjaśnił dlaczego nie uwzględnił skargi.
Jeśli zaś chodzi o zarzuty naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wskazanych przez kasatora w petitum skargi kasacyjnej należy podkreślić, że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji dominuje przede wszystkim interes wierzyciela, natomiast ochrona praw zobowiązanego została uregulowana tak, że stosowanie przepisów kpa jest ograniczone tylko do zagadnień nie uregulowanych w u.p.e.a., ponieważ przepisy k.p.a. nie mogą modyfikować regulacji specyficznych dla postępowania egzekucyjnego. W postępowaniu egzekucyjnym w administracji prowadzi się swoiste postępowanie dowodowe, którego przedmiotem jest określenie sposobu przymusowego doprowadzenia do wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym. Organ egzekucyjny musi podjąć czynności w celu ustalenia sytuacji majątkowej i faktycznej zobowiązanego i ma prawo wykorzystywać tu wszelkie środki dowodowe, zarówno uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego, jak i nienazwane.
Gdy postępowanie egzekucyjne nie było poprzedzone postępowaniem administracyjnym, osoba wobec której wystawiono tytuł egzekucyjny ma prawo domagać się przeprowadzenia postępowania dowodowego w trakcie postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny w takich wypadkach zobowiązany jest natomiast do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przy zastosowaniu odpowiednich reguł postępowania administracyjnego, także co do postępowania dowodowego w możliwie jak najszerszym dla realizacji specyfiki postępowania egzekucyjnego zakresie. Takie postępowanie wyjaśniające może prowadzić organ egzekucyjny wówczas, gdy jest jednocześnie wierzycielem. Natomiast gdy wierzyciel nie jest organem egzekucyjnym, organ egzekucyjny nie prowadzi takiego postępowania wyjaśniającego oczekując na stanowisko wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów.
Według art. 18 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 25 marca 2024 r., jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Od dnia 25 marca 2024 r. przepis ten brzmi: Jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej: 1) do czynności wierzyciela podejmowanych przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego na podstawie niniejszej ustawy, 2) w postępowaniu egzekucyjnym - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.
Odpowiednie stosowanie określonego przepisu może polegać na jego zastosowaniu wprost albo z pewnymi modyfikacjami, usprawiedliwionymi odmiennością stanu "podciągniętego" pod dyspozycję stosowanego przepisu, bądź na niedopuszczeniu jego stosowania do rozpatrywanego stanu w ogóle. Ta niedopuszczalność może wynikać albo bezpośrednio z treści wchodzących w grę regulacji prawych, albo z tego, że zastosowania danej normy nie dałoby się pogodzić ze specyfiką i odmiennością rozpoznawanego stanu.
Według art. 1a u.p.e.a., ilekroć w ustawie jest mowa o: 7) organie egzekucyjnym - rozumie się przez to organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obowiązków. Postanowienie z art. 13 § 1 i 2 u.p.e.a. jest rozstrzygnięciem uznaniowym organu egzekucyjnego, który może zastosować ten "środek służący doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanego jego obowiązku o charakterze pieniężnym", kiedy stwierdzi istnienie "ważnego interesu" zobowiązanego. Zobowiązany ubiegając się o zwolnienie z egzekucji musi wykazać posiadanie ważnego interesu w zwolnieniu określonych składników majątkowych z egzekucji, a ponadto wykazać, że możliwe jest prowadzenie egzekucji i uzyskanie egzekwowanych należności z innych jego składników majątkowych (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 czerwca 2016 r., II GSK 154/15, LEX nr 2117103).
Natomiast, na organie egzekucyjnym nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania zobowiązanego, organ ten jest obowiązany rozpatrzyć cały materiał dowodowy przedstawiony przez zobowiązanego oraz dokumenty, którymi z urzędu dysponuje, to zobowiązany ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia żądania (wniosku).
Postanowienie w sprawie zwolnienia z egzekucji składników majątkowych zobowiązanego, na które służy zobowiązanemu zażalenie powinno zawierać uzasadnienie rozstrzygnięcia stanowiące logiczną, zwartą całość, aby prześledzić tok rozumowania organu egzekucyjnego i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem. Tworzy to po stronie organu egzekucyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi nie powinno budzić wątpliwości wojewódzkiego sądu administracyjnego, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane po gruntownej analizie stanu sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie rozpoznania wniosku zostały wyjaśnione.
Należy wskazać, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części. Ze względów czasowych, uzasadnienie decyzji nie może mieć istotnego wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, ponieważ organ administracji publicznej najpierw rozstrzyga sprawę, a dopiero potem to rozstrzygnięcie uzasadnia. Tym samym, nawet stwierdzone przez Sąd I instancji inne naruszenie przepisów postępowania (art. 107 § 3 k.p.a.) nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ uzasadnienie prawne decyzji nie jest wynikiem sprawy, jest nim decyzja (jej sentencja) załatwiająca sprawę. Kiedy uzasadnienie decyzji ostatecznej sporządzone jest w taki sposób, że uniemożliwia przeprowadzenie jej kontroli przez sąd administracyjny zachodzi sytuacja, że sąd administracyjny nie może wykonać ustawowej funkcji sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej po względem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.).
W rozumieniu art. 3 § 1 p.p.s.a., zachodzi zatem konieczność zastosowania środka przewidzianego w ustawie tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a.: Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję, ponieważ stwierdził naruszenie przepisów postępowania (przepisów dotyczących wymogów uzasadnienia decyzji). W omawianej sytuacji, przepis art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. ma odpowiednie zastosowanie, ponieważ wadliwie sporządzone uzasadnienie decyzji z przyczyn już wskazanych, nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy administracyjnej. Wadliwie sporządzone uzasadnienie decyzji ostatecznej skutkuje również tym, że sąd administracyjny nie może skutecznie skontrolować, czy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy ponownie rozpoznał i rozstrzygnął sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w jej całokształcie, czy rozpatrzył wszystkie żądania strony i ustosunkował się do nich merytorycznie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dokonując skutecznej oceny legalności postanowienia ostatecznego Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z 15 grudnia 2022 r. nie naruszył art. 107 § 1 pkt 6) k.p.a. akceptując jego uzasadnienie faktyczne i prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie naruszył również pozostałych przepisów kpa wskazanych w petitum skargi kasacyjnej, akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie w pełnym zakresie popiera stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 stycznia 2024 r., I GSK 1269/23 (LEX nr 3671140), dotyczącym tej samej problematyki oraz tej samej strony postępowania sądowoadministracyjnego.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a.