Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 29 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 1114/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 8 czerwca 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 7/16 oddalił skargę W. Sp. z o.o. w K. (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu (dalej: Dyrektor) z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014.

Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] czerwca 2014r do Biura Powiatowego ARiMR w Lubinie z/s w Rudnej złożony został przez A.Sp. z o.o. z siedzibą w L. wniosek o przyznanie płatności obszarowej i rolnośrodowiskowej na rok 2014, w którym zadeklarowano 17 działek ewidencyjnych położonych w województwie dolnośląskim, powiecie lubińskim, gmina Ś., obręby P. i W. Wnioskodawca zadeklarował na 12-tu działkach rolnych m.in. realizację: Pakiet 2 Rolnictwo ekologiczne. Wariant 2.1 - Uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania) o powierzchni łącznej wynoszącej 276,76 ha., na kwotę 124 564,04 zł. Do wniosku dołączono trzy wnioski na 2014r. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w przypadku przeniesienia posiadania gruntów lub stada zwierząt ras lokalnych, następujących podmiotów deklarujących realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego od [...] marca 2009 roku, tj.: B. Sp. z o.o. z siedzibą w L., E. Sp. z o.o. z siedzibą w L., E. G. Sp. z o.o. z siedzibą w L. Do powyższych wniosków załączono oświadczenia o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach PROW na lata 2007-2013 przez A. Sp. z o.o. z siedzibą w L. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Legnicy decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. odmówił skarżącej spółce przyznania płatności rolnośrodowiskowych na 2014 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że jedynym celem utrzymania spółek kapitanowych prawa handlowego B. Sp. z o.o., E. G. Sp. z o.o., E. Sp. z o.o. było pobieranie dopłat do gruntów rolnych, w tym rolnośrodowiskowych, w wyższej wysokości, niż gdyby wniosek o płatność złożył jeden podmiot.

To zaś prowadziło do wniosku, że spółki B. Sp. z o.o., E. G.Sp. z o.o. i E.Sp. z o.o nie realizowały przyjętego na siebie zobowiązania rolnośrodowiskowego, nie otrzymały płatności rolnośrodowiskowej za 2013 r., a zatem nie mogło nastąpić skuteczne przejęcie tego zobowiązania przez inny podmiot. W ocenie organu ponadto, A.sp. z o.o. nie jest producentem rolnym w rozumieniu przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a stwierdzone powiązania organizacyjne i personalne pomiędzy stronami umowy cesji z dnia [...] maja n2014 r. i umowy przeniesienia zobowiązań rolnośrodowiskowych z dnia [...] czerwca 2014 r., na podstawie których ta spółka uzyskała prawo posiadania gruntów i wystąpiła o przyznanie płatności, cechuje również stworzenie sztucznych warunków w celu pozyskania płatności.

Orzekając na skutek odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu utrzymał w mocy powyższą decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podtrzymano stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Podkreślono, że przekazanie gruntów na rzecz spółki A. sp. z o.o. nastąpiło od podmiotów, które faktycznie nie prowadziły działalności rolniczej i stworzyły sztuczne warunki do uzyskania pomocy finansowej wypłacanej przez Agencję.

Skarżąca nie zgadzając się z rozstrzygnięciem wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) i uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia wskazał, że istota sporu w rozpoznawanym przypadku sprowadza się do tego, czy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stwarzał podstawy do przyjęcia, iż w sprawie zaistniały podstawy do wstąpienia przez skarżącą w prawa podmiotu występującego uprzednio o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r. w związku z przeniesieniem posiadania gruntów, na których miało być realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe.

W ocenie Sądu I instancji, analiza dokumentacji sprawy, w tym okoliczności, które na podstawie dokumentów przyjęły za podstawę orzekania organy, prowadzi do wniosku, że zasadnie odmówiono skarżącej spółce przyznania płatności rolnośrodowiskowej na zasadzie kontynuacji realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Po wskazaniu przepisów prawnych mających zastosowanie w sprawie, WSA stwierdził, że regulacji wynika, że w przypadku wstąpienia do postępowania w sprawie przyznania płatności nowego posiadacza gruntów w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania tej płatności, kluczową kwestią pozostaje kontynuacja realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego na tych gruntach. Płatność za kolejne lata przysługuje bowiem tylko wówczas, gdy zobowiązanie rolno środowiskowe jest realizowane przez cały 5-letni okres – a więc zarówno przez poprzedniego posiadacza gruntów, jak i podmiot przejmujący posiadanie. Zdaniem WSA rację ma organ, że był zobowiązany nie tylko zbadać, czy doszło do przeniesienia posiadania i spełnienia warunków formalnych, o jakich mowa w § 29 ust. 1 rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013, poz. 361 ze zm. - dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe), ale także, czy podmiot poprzednio posiadający grunty faktycznie realizował zobowiązanie rolnośrodowiskowe, w związku z którym złożono wniosek o przyznanie płatności.

Zdaniem Sądu I instancji, ustalenia poczynione w postępowaniu administracyjnym prowadzą do wniosku, że nie został w rozpoznawanej sprawie spełniony warunek realizacji przez poprzedniego posiadacza gruntów zobowiązania rolnośrodowiskowego, w związku z którym złożono wniosek o przyznanie płatności na 2014 r.

W przekonaniu WSA należy zgodzić się z organem, że sekwencja zdarzeń opisanych w decyzji oraz okoliczności stworzenia spółek-córek skarżącej spółki i istniejące między tymi podmiotami powiązania osobowe, kapitałowe i organizacyjne, wskazują na to, że w istocie dokonano najpierw w 2010 r. podziału jednego dużego gospodarstwa, którym pierwotnie dysponowała skarżąca spółka (i zgłaszała do płatności) na trzy mniejsze gospodarstwa, zgłoszone osobno do tego samego rodzaju płatności w 2013 r. – celem uzyskania w sumie wyższej płatności. W związku z wszczęciem przez organ postępowań w stosunku do ww. spółek-córek i ustaleniem w wydanych w tych postępowaniach decyzjach, że podział ten miał charakter sztuczny, a żadna z tych spółek nie prowadziła na posiadanych formalnie gruntach samodzielnie działalności rolniczej zakwestionowano prawo tych podmiotów do otrzymania płatności rolnośrodowiskowych. Kolejny posiadacz gruntów - A. sp. z o.o. również nie dokonywał na nich żadnych zabiegów agrotechnicznych, a jego posiadanie ograniczyło się do 25 dni, po których grunty wróciły do pierwotnego ich posiadacza tj. skarżącej spółki.

Trudno w tej sytuacji nie podzielić wniosku organu, że zawarcie w dniu [...] maja 2014 r. trzech umów cesji poddzierżawy z A. sp. z o.o., spowodowane było zasadniczo próbą uniknięcia kolejnego zarzutu organu stwarzania sztucznych warunków do uzyskania pomocy finansowej, poprzez rozproszenie gruntów pomiędzy trzy pozornie niezależne podmioty, zaś przekazanie tych gruntów następnie skarżącej spółce nie miało na celu kontynuowania prowadzonej na nich przez poprzednika działalności rolniczej, ale ponowne formalne objęcie gruntów we władanie przez pierwotnego dzierżawcę gruntów, któremu przysługiwało pierwszeństwo w ich nabyciu od Skarbu Państwa.

W ocenie Sądu I instancji przedstawiona w decyzji, i nie kwestionowana przez stronę, chronologia wydarzeń oraz ustalenia co do okoliczności powstania podmiotów E. sp. z o.o., B. sp. z o.o. oraz E. G. sp. z o.o. i istniejące między powiązania uzasadniają zatem przyjęcie, że kolejne przeniesienia posiadania gruntów zgłoszonych do płatności miały charakter stworzenia sztucznych warunków do uzyskania pomocy finansowej wypłacanej przez Agencję, co stanowiło naruszenie art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 roku ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UEL z 2011r., Nr 25, poz. 8 ze zm. - dalej: rozporządzenie nr 65/2011).

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 i 2 k.p.a. i w zw. z:
2. - art. 75 k.p.a. poprzez uznanie za niezasadny zarzut strony skarżącej, że w toku postępowania administracyjnego organ II instancji wbrew przepisom oddalił wnioski dowodowe zgłoszone przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego i uznanie, że okoliczności sprawy zostały już wyjaśnione w sposób dostateczny dokumentami, gdy tymczasem stwierdzenie subiektywnych elementów (takich jak zamiar czy świadomość) mających znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie wymagało - zgodnie z teorią organów osoby prawnej - przesłuchania reprezentantów spółek W. Sp. z o. o. i A. Sp. z o.o. uczestniczących w poszczególnych czynnościach
3. - art. 80 k.p.a. poprzez uznanie za niezasadny zarzut skarżącej dotyczących uznania następujących okoliczności za udowodnione:
4. - że spółka A. Sp. z o. o. nie posiadała gruntów zgłoszonych do płatności w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz.U. z 2012 r. poz. 173 ze zm. - dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich);
5. - że spółka A. Sp. z o. o. nie realizowała zobowiązania rolnośrodowiskowego na gruntach objętych wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych przez skarżącą;
6. - że na podstawie cesji umów poddzierżawy z dnia [...] maja 2014 r. nie doszło do faktycznego objęcia w posiadanie gruntów rolnych przez spółkę A. Sp. z o. o.;
7. - że na podstawie aneksów do umów cesji poddzierżawy z dnia [...] czerwca 2014 r. nie doszło do faktycznego objęcia w posiadanie gruntów rolnych przez skarżącą;
8. - że przekazanie gruntów na rzecz skarżącej w oparciu o ww. aneksy miało charakter sztuczny i pozorny;

podczas gdy ww. okoliczności nie wynikają ze zgromadzonego materiału dowodowego.

1. - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie za niezasadny zarzut strony skarżącej sporządzenia przez organ uzasadnienia decyzji pozbawionego odniesienia się do wszystkich dokumentów przedłożonych przez skarżącą spółkę i wszystkich elementów wyjaśnień składanych przez spółkę, w szczególności w odniesieniu do procedury sprzedaży gruntów objętych wnioskiem na rzecz ich dzierżawcy i przyczyn, dla których umowy cesji poddzierżawy zostały rozwiązane, a grunty ostatecznie zostały ponownie objęte w posiadanie przez spółkę W. Sp. z o. o.
2. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:
3. - § 2 ust. 1 pkt 3, § 29 ust. 2 i § 32 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz art. 25 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że tworzenie sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności o których mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 oraz art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UEL z 1995r., Nr 312, poz. 1 ze zm. - dalej: rozporządzenie nr 2988/95) przez poprzednich posiadaczy gruntów objętych wnioskiem skarżącej o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych uniemożliwia wstąpienie skarżącej do toczącego się postępowania w przedmiocie otrzymania płatności rolnośrodowiskowych i przyznanie tych płatności, co w konsekwencji spowodowało niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów i uznanie, że skarżąca spółka nie spełnia przesłanek do otrzymania płatności rolnośrodowiskowej na 2014 rok.
4. - art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 oraz art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżąca spółka stworzyła sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności rolnośrodowiskowej, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami tego systemu wsparcia i że powiązania organizacyjnoprawne i personalne między W. Sp. z o. o., A. Sp. z o. o. oraz spółkami B. Sp. z o. o., E. Sp. z o. o. i E. G. Sp. z o. o. stanowią o stworzeniu takich sztucznych warunków w celu pozyskania płatności.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zarzuty, jak i wnioski skargi kasacyjnej precyzuje skarżący kasacyjnie podmiot w złożonym do Naczelnego Sądu Administracyjnego środku zaskarżenia.

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za usprawiedliwione.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia ich łączną ocenę, bowiem zasadnicza istota zaistniałego w sprawie sporu, sprowadza się do rozstrzygnięcia dwóch łączących się ze sobą kwestii, czy wcześniejsze działania trzech spółek, w których skarżąca kasacyjnie miała po 99% udziałów zmierzały do stworzenia sztucznych warunków, w celu uzyskania korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego, co uzasadniałoby odmowę przyznania wnioskowanej pomocy oraz, czy działania skarżącej kasacyjnie zmierzały do stworzenia sztucznych warunków, w celu uzyskania korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego, co uzasadniałoby odmowę przyznania wnioskowanej pomocy.

Podnieść w tym miejscu należy, że podstawę rozstrzygnięcia tej sprawy stanowiło uznanie organów oparte na wcześniejszych decyzjach wydanych w stosunku do trzech spółek: B. Sp. z o.o., E. Sp. z o.o. i E. G. Sp. z o.o., stanowiące, że przekazanie gruntów na rzecz Spółki A. Sp. z o.o. nastąpiło od podmiotów, które faktycznie nie prowadziły działalności rolniczej i stworzyły sztuczne warunki do uzyskania pomocy finansowej wypłacanej przez Agencję.

Organ odwoławczy w wydanej decyzji powołał się na zapadłe w stosunku do tych spółek wyroki WSA dotyczące płatności za 2013 r. (np., por. wyroki WSA we Wrocławiu: z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 924/14 oraz z dnia 15 maja 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 50/15).

W orzeczeniach tych WSA całkowicie podzielił stanowisko organów co do stworzenia przez te trzy Spółki sztucznych warunków do uzyskania płatności.

Także w zaskarżonym wyroku WSA podzielił te zapatrywania. Podniósł bowiem w nim, że w jego przekonaniu zgodzić się trzeba z organem, że sekwencja zdarzeń opisanych w decyzji oraz okoliczności stworzenia ww. spółek-córek skarżącej spółki i istniejące między tymi podmiotami powiązania osobowe, kapitałowe i organizacyjne, wskazują na to, że w istocie dokonano najpierw w 2010 r. podziału jednego dużego gospodarstwa, którym pierwotnie dysponowała skarżąca spółka (i zgłaszała do płatności) na trzy mniejsze gospodarstwa, zgłoszone osobno do tego samego rodzaju płatności w 2013 r. - celem uzyskania w sumie wyższej płatności. W związku z wszczęciem przez organ postępowań w stosunku do ww. spółek-córek i ustaleniem w wydanych w tych postępowaniach decyzjach, że podział ten miał charakter sztuczny, a żadna z tych spółek nie prowadziła na posiadanych formalnie gruntach samodzielnie działalności rolniczej zakwestionowano prawo tych podmiotów do otrzymania płatności rolnośrodowiskowych.

Kolejny posiadacz gruntów – spółka A. Sp. z o.o. również nie dokonywał na nich żadnych zabiegów agrotechnicznych, a jego posiadanie ograniczyło się do 25 dni, po których grunty wróciły do pierwotnego ich posiadacza tj. skarżącej spółki. Trudno w tej sytuacji nie podzielić wniosku organu, że zawarcie w dniu [...] maja 2014 r. trzech umów cesji poddzierżawy z A. Sp. z o.o., spowodowane było zasadniczo próbą uniknięcia kolejnego zarzutu organu stwarzania sztucznych warunków do uzyskania pomocy finansowej, poprzez rozproszenie gruntów pomiędzy trzy pozornie niezależne podmioty, zaś przekazanie tych gruntów następnie skarżącej spółce nie miało na celu kontynuowania prowadzonej na nich przez poprzednika działalności rolniczej, ale ponowne formalne objęcie gruntów we władanie przez pierwotnego dzierżawcę gruntów, któremu przysługiwało pierwszeństwo w ich nabyciu od Skarbu Państwa.

Wskazał ponadto, że chronologia wydarzeń oraz ustalenia co do okoliczności powstania tych trzech spółek i istniejące między nimi powiązania uzasadniają zatem przyjęcie, że kolejne przeniesienia posiadania gruntów zgłoszonych do płatności miały charakter stworzenia sztucznych warunków do uzyskania pomocy finansowej wypłacanej przez Agencję, co stanowiło naruszenie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Wbrew przy tym zarzutom skargi, podstawą odmowy przyznania płatności skarżącej spółce w niniejszej sprawie nie był sam fakt, że ww. spółkom córkom odmówiono przyznania płatności rolnośrodowiskowych na 2013 r., ale stwierdzenie że spółki te stworzyły sztuczne warunki do przyznania płatności, podczas gdy nie prowadziły faktycznie działalności rolniczej, a przez to nie realizowały zobowiązania rolnośrodowiskowego. Kontynuatorem zobowiązania rolnośrodowiskowego nie była zatem ani A. Sp. z o.o., ani tym bardziej skarżąca spółka.

Zatem sztuczne warunki, na które powołały się organy, jak i Sąd I instancji dotyczyły tych trzech spółek oraz podmiotów, w tym skarżącej kasacyjnie spółki, które miały kontynuować zobowiązania rolnośrodowiskowe.

Zauważyć w tym miejscu należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 25 sierpnia 2017 r.: sygn. akt II GSK 3445/15 oraz sygn. akt 2950/15, dokonał kontroli legalności ww. dwóch orzeczeń WSA we Wrocławiu, na które to wyroki powoływały się w sprawie organy i Sąd I instancji, które to orzeczenia dotyczyły spółek, gdzie skarżąca kasacyjnie posiadała po 99% udziałów (E. Sp. z o.o. oraz E. G. Sp. z o.o.). W wyniku przeprowadzonej przez Sąd kasacyjny kontroli zgodności z prawem zaskarżonych doń orzeczeń, doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego wyroków WSA dotyczących spraw spółek: E. Sp. z o.o. oraz E. G. Sp. z o.o.

W powołanych orzeczeniach NSA podzielił zapatrywania organów oraz Sądu I instancji co do stworzenia sztucznych warunków, ale zakwestionował zaskarżone orzeczenia ze względu na niezbadanie realizacji celów właściwych dla danego systemu wsparcia.

Wskazał bowiem, że prawidłowe zastosowanie w stosunku do skarżącej, ubiegającej się o przyznanie płatności bezpośredniej, art. 30 rozporządzenia 73/2009 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2899/95, musi być poprzedzone zbadaniem, przez Sąd I instancji, czy organ wykazał w sposób staranny, wszechstronny, logiczny i przekonywujący (przy posiłkowaniu się wskazówkami interpretacyjnymi Trybunału Sprawiedliwości zawartymi w wyroku z dnia 12 września 2013 r., w sprawie C-434/12), że miało miejsce sztuczne, pozorne w istocie, stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności i uzyskanie korzyści sprzecznej z celami danego systemu wsparcia. Konieczne jest zatem dokładne określenie nie tylko korzyści finansowej, którą miała zamiar osiągnąć skarżąca, ale również tego, czy zostały zrealizowane cele właściwe dla danego systemu wsparcia.

Wskazać w tym miejscu należy z powołaniem się na art. 170 p.p.s.a., że przesądzenie we wcześniejszym prawomocnym wyroku określonej kwestii wyklucza możliwość późniejszego jej badania, a podmioty stosujące prawo są faktem i treścią prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego związane, co "implikuje w sposób bezwzględny wzięcie tego pod uwagę w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach" (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II FSK 2124/09, LEX nr 1080014). Ratio legis przepisu art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje ona zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Moc wiążąca określona w tym przepisie w odniesieniu do sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu.

Skutkiem zaś zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że w postępowaniu późniejszym ta kwestia nie może być już w ogóle badana (por. wyrok NSA z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt II FSK 1946/15, LEX nr 1986283).

Niemniej jednak niezależnie od wskazanego związania NSA w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela zapatrywania wyrażone w powołanych wyrokach dotyczące kwestii sztucznych warunków, przy których należy badać realizację celów właściwych dla danego wsparcia.

Mając zatem powyższe na względzie za usprawiedliwione w zaistniałych okolicznościach należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów procesowych, w szczególności art. 80 k.p.a. w zakresie uznania wskazanych okoliczności za udowodnione, jak i regulacji materialnoprawnych, w szczególności art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 oraz art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że tworzenie sztucznych warunków przez poprzednich posiadaczy gruntów objętych wnioskiem skarżącej o przyznanie płatności rolno środowiskowych uniemożliwia wstąpienie skarżącej do toczącego się postępowania.

Podkreślić bowiem należy, że ocena ta w okolicznościach faktycznych sprawy jest przedwczesna ze względu na brak zbadania realizacji celów właściwych dla danego systemu.

Doszło też do naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżąca kasacyjnie spółka stworzyła sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności rolnośrodowiskowych, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami tego systemu wsparcia.

Stwierdzić bowiem należy, że w sytuacji braku zbadania realizacji celów danego systemu wsparcia, jak w niniejszej sprawie, stanowisko WSA wyrażone w przedmiotowym zakresie jest co najmniej przedwczesne.

W ponownym postępowaniu organ zobowiązany będzie do uwzględnienia wyżej zaprezentowanych wywodów oraz rozważenia twierdzeń skarżącej kasacyjnie spółki, że te jej ostatnie działania miały na celu doprowadzenie do likwidacji sztucznych warunków oraz zmierzały do spełnienia wymogów stawianych przez inny organ administracji publicznej związanych ze skorzystania z prawa pierwokupu tych nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz poprzedzającą go decyzję organu odwoławczego. Orzeczenie o kosztach postępowania wydano na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 5 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit b) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2015 poz. 1084 ze zm.).