Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1171/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z 7 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A Sp. z o.o. w S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej dla grupy producentów rolnych.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Decyzją z [...] października 2010 r. Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR przyznał skarżącej pomoc finansową w okresie od [...] sierpnia 2010 r. do [...] sierpnia 2015 r., w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętą Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

W dniu [...] września 2014 r. skarżąca złożyła wniosek o płatność za okres od [...] sierpnia 2013 r. do [...] sierpnia 2014 r., tj. czwarty rok prowadzenia działalności.

W dniu [...] grudnia 2014 r. została skierowana do Spółki i wszystkich członków kontrola na miejscu, której dokonano w okresie od [...] stycznia do [...] lutego 2015 r. Po jej zakończeniu organ I instancji zwrócił się do skarżącej o złożenie wyjaśnień dotyczących m.in. sprzedaży całości produkcji spółce z o.o. C. W odpowiedzi spółka A wyjaśniła, że: "w okresie objętym wnioskiem jedynym odbiorcą produktów Spółki była C. Sp. z o.o. Podmiot ten oferował bowiem najlepsze warunki handlowe, zarówno pod względem ceny, jak i warunków dostawy. A współpracuje z C. Sp. z o.o od dość długiego czasu, przez co ma możliwość uzyskania korzystniejszych warunków, aniżeli oferowane przez inne podmioty".

Decyzją z [...] kwietnia 2015 r. organ I instancji odmówił przyznania środków z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich.

Prezes ARiMR decyzją z [...] czerwca 2015 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Wyjaśnił, że członkowie Grupy prowadzili pozorną działalność, poprzez sprzedaż produktów wytworzonych w gospodarstwach członków wyłącznie dla przedsiębiorstwa należącego do członków grupy producentów rolnych oraz na potrzeby spełnienia warunku minimalnej liczby członków w Grupie (dwóch członków Grupy dokonało wznowienia produkcji). Zgodził się z oceną organu I instancji, że utworzenie Grupy miało na celu jedynie stworzenie sztucznej jednostki/podmiotu gospodarczego w cyklu produkcyjnym i sprzedażowym, nieprzynoszącej efektu dodanego dla produkcji członków grupy, ale jedynie sztuczne ogniwo w celu uzyskania korzyści w postaci dotacji przyznawanej w ramach działania "Grup producentów rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Podzielił ocenę Dyrektora Oddziału ARiMR, że w sprawie brak było podstaw do wypłaty skarżącej pomocy finansowej za okres od [...] sierpnia 2013 r. do [...] sierpnia 2014 r., tj. za czwarty rok prowadzenia działalności.

Wyrokiem z 7 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A Sp. z o.o. w S. na decyzję Prezesa ARiMR z [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej.

Stwierdził, że zadaniem organów administracji było zbadanie, czy skarżąca Spółka spełniała kryteria przyznania pomocy, oraz czy przyznanie pomocy byłoby zgodne z przepisami rozporządzeń Rady (WE) Nr 1698/2005 i Komisji (UE) Nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r. Zgodnie z przepisami, zadaniem pomocy finansowej przyznawanej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" jest ułatwianie tworzenia i działalności grup producentów w celu wspólnego wprowadzania towarów do obrotu. W związku z tym, że istotą pomocy jest wsparcie wspólnego wprowadzania do obrotu danego produktu, Sąd podkreślił, że chodzi o działania wspólne, czyli dokonywane przez wszystkich członków grupy. Zgodnie z art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, którzy sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

W ocenie Sądu I instancji, organy obu instancji dokonały prawidłowej wykładni przepisów prawa. Istotą zaskarżonego rozstrzygnięcia jest uznanie przez organy, że doszło do stworzenia przez Grupę, czy też jej członków sztucznych warunków do otrzymania płatności w rozumieniu powołanego art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011. Przepis ten ma takie samo brzmienie jak obowiązujący w poprzednim stanie prawnym art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z 7 grudnia 2006 r., ustanawiający szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. U.E. L. 2006. 368.74).

Kwestia interpretacji art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 była przedmiotem rozważań Trybunału Sprawiedliwość UE (wyrok TSUE z 12 września 2013 r. sygn. C-434/12). Trybunał wskazał, że aby zbadać czy stworzono warunki do uzyskania płatności należy ocenić elementy obiektywne i subiektywne. W ramach tych pierwszych należy ocenić warunki i cele wsparcia - czy są przez dany projekt realizowane (np. skierowanie pomocy do określonego kręgu podmiotów). Co do elementu subiektywnego, to przy dokonywaniu oceny należy wziąć pod uwagę okoliczności faktyczne, takie jak więzi natury prawnej, ekonomicznej lub personalnej pomiędzy osobami zaangażowanymi w rozpatrywaną inwestycję.

W ocenie Sądu obie kwestie zostały przez organy administracji wyjaśnione i uzasadnione w sposób zgodny z ww. wykładnią. Wyjaśniono, dlaczego pomimo spełnienia formalnych warunków do uzyskania pomocy Spółka nie realizuje celów wsparcia, zaś jej powstanie i sposób działalności miały na celu obejście przepisów prawa. Zaś poprzez wykazanie wzajemnych powiązań między członkami Grupy organy w sposób czytelny odniosły się do elementu subiektywnego - zamiaru uzyskania korzyści majątkowej sprzecznej z celami wsparcia. Suma okoliczności faktycznych sprawy sprawia, że stanowisko organów o spełnieniu sztucznych warunków w celu uzyskania pomocy jest zasadne.

Sąd podzielił ocenę, że w sprawie doszło do prowadzenia przez członków grupy, przede wszystkim zaś przez W. K. i O. K. pozornej działalności, poprzez sprzedaż przez członków Grupy wytworzonych przez nich produktów wyłącznie do przedsiębiorstwa należącego do członków Grupy.

Grupa stanowiła sztuczną jednostkę w cyklu produkcyjnym i sprzedażowym, nieprzynoszącą efektu dodanego dla produkcji jej członków. W istocie, jest sztucznym ogniwem utworzonym w celu uzyskania korzyści finansowej w postaci pomocy finansowej w ramach działania grup producentów rolnych. Taka ocena oparta jest przede wszystkim na następujących faktach:

1. 1. sprzedaży 100% produktów Grupy spółce C., w której 100% udziałów posiada Przedsiębiorstwo C Sp. z o.o. - spółka będąca członkiem A Sp. z o. o. W każdej wymienionej powyżej spółce 100% udziałów posiadają: W. K. i O. K.;
2. 2. usługi kompleksowe (uprawa ziemi, nawożenie i ochrona chemiczna) świadczy na rzecz wszystkich członków Grupy - C. Sp. z o.o., a więc członek Grupy. Usługi rozliczane są na zasadzie kompensacji;
3. 3. grupa nie posiada magazynów. Sprzedaż odbywa się bezpośrednio z gospodarstw poszczególnych członków lub członkowie Grupy korzystają z bazy magazynowej C. Sp. z o.o. w S. i Gospodarstwa R.-U. Sp. z o.o. w B. Wbrew zarzutom skargi, w ocenie Sądu organy obydwu instancji prawidłowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, zbierając go wcześniej zgodnie z wymogami przepisów postępowania, w szczególności uwzględniając treść art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu. Stanowisko organów, wyjaśnienia, argumentacja oraz wyciągnięte wnioski są logiczne i spójne. Organ szczegółowo przedstawił fakty, które uznał za udowodnione i dowody, na których się oparł, a także wyjaśnił przyczyny dla których innym dowodom odmówił wiarygodności.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku A. Sp. z o.o. w S. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie orzeczenia i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji organu w obu instancjach oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2018 poz. 1302; dalej: ppsa) zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji:

1. 1. naruszenie prawa materialnego, tj.:
2. a) art. 35 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. UE seria L 277 z 21 października 2005 r. ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 1698/2005) poprzez jego błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że w świetle stanu faktycznego i okoliczności sprawy nie zostały spełnione cele, których spełnienie warunkuje uzyskanie wsparcia z tytułu pomocy finansowej;
3. b) art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. UE seria L 201 z 4 sierpnia 2011 r. ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 65/2011) poprzez jego błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że skarżąca sztucznie stworzyła warunki wymagane do otrzymania środków z tytułu pomocy finansowej celem uzyskania korzyści sprzecznych z przyjętym systemem wsparcia;
4. c) art. 21 ust. 3 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013 r., poz. 173; dalej: ustawa o wspieraniu) poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że to na skarżącej ciążył obowiązek przedstawienia dowodów i dawania zgodnych z prawem wyjaśnień co do okoliczności sprawy, zwłaszcza dowodzących faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, podczas gdy to organ winien udowodnić, że zamiarem danego podmiotu jest stworzenie "sztucznych warunków" oraz wykazać cel, jakim jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, jako ten, który chce wywieść odpowiednie skutki prawne powstałe wskutek takiej sytuacji, gdyż to on wywodzi skutki prawne (odmawiając płatności) z zarzutu tworzenia sztucznych warunków do otrzymania wsparcia i to na organie ciąży obowiązek wykazania tych sztucznych warunków oraz celu jakim jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia.
5. 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
6. a) art. 1 § 1 i 2 ppsa oraz art. 3 § 1 ppsa poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 ppsa poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w świetle występującego w sprawie stanu faktycznego nie zostały spełnione cele, których spełnienie warunkuje uzyskanie przez beneficjenta wsparcia z tytułu pomocy finansowej oraz art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że beneficjent stworzył sztucznie warunki wymagane do otrzymania środków z tytułu pomocy finansowej celem uzyskania korzyści sprzecznych z przyjętym systemem wsparcia, a także nieustosunkowanie się przez WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów, a także nieskonfrontowanie ww. zarzutów ze stanowiskiem organu oraz zgromadzonym materiałem dowodowym;
7. b) art. 1 § 1 i 2 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 3 kpa polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracji obu instancji pomimo, iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w sprawie, w tym nie wyjaśniono, jaki był faktyczny cel stworzenia Grupy, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie, że nie ma podstaw do przyznania skarżącej pomocy finansowej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego;
8. c) art. 133 § 1 ppsa poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia, w sytuacji, gdy Sąd I instancji wydał zaskarżony wyrok dokonując niewłaściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji Sąd ten wyciągnął błędne wnioski sprowadzające się do uznania, że w sprawie doszło do tworzenia przez członków grupy pozornej działalności, a grupa stanowi sztuczną jednostkę w cyklu produkcyjnym i sprzedażowym nieprzynoszącą efektu dodanego dla produkcji jej członków, co w błędnej ocenie Sądu I instancji uniemożliwia przyznanie A. sp. z o.o. pomocy finansowej. Rozstrzygnięcie Sądu I instancji nie zasługuje na akceptację, gdyż w sprawie nie było podstaw do przyjęcia sztuczności czy pozorności;
9. d) art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa w zw. z art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005, poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, powielenie stanowiska organu, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji uznaniowej;
10. e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa poprzez nierozważenie i niedokonanie samodzielnej oceny, jaki wpływ wszystkie fakty w sprawie mają na realizację celów wsparcia wymienionych w ustawie;
11. f) art. 151 ppsa w zw. z art. 141 § 4 ppsa wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi oraz wobec dowolnego ustalenia, że doszło do sztuczności czy pozorności działania członków grupy oraz samej grupy, oraz niewykazanie celu jakim jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany podstawami określonymi w art. 174 ppsa i wskazanymi w art. 176 ppsa wnioskami środka prawnego.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej sprowadza się do sprecyzowania zakresu kontroli NSA, zatem sam autor środka prawnego wskazuje, które normy prawa zostały naruszone. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 ppsa. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Zgodnie z art. 176 ppsa skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Stosownie natomiast do art. 174 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe jego zastosowanie (pkt 1) oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Skarga kasacyjna została oparta na powiązanych ze sobą, określonych w art. 174 ppsa obydwu podstawach kasacyjnych.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że przyjęty w zaskarżonym wyroku stan faktyczny jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.

Sformułowany w środku prawnym zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 ppsa poprzez zaaprobowanie w całości ustaleń faktycznych organu II instancji i niedostrzeżenie naruszenia przez ten organ naruszenia przepisów art. 7, 8, 9, 77 § 1 oraz 107 § 3 kpa w zw. z art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich sprowadza się do zakwestionowania dokonanej subsumpcji stanu faktycznego pod hipotezę normy prawnej zawartej w przepisie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 i art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ dostrzeżenie przez Sąd I instancji, że ocena stanu faktycznego dokonana przez organ była jednostronna i wadliwa, prowadziłaby do uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji.

Tak sformułowany zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie mógł doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej, tym bardziej, że skarga kasacyjna nie podnosi deficytu uzasadnienia w zakresie braku jakiegokolwiek jego elementu, a jedynie wskazuje na niedostateczne czy niewłaściwe przedstawienie w uzasadnieniu poszczególnych podnoszonych w skardze aspektów sprawy. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia. Omawiany przepis może także stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie określone art. 141 § 4 ppsa wymogi, pozwalające na ocenę prawidłowości stanowiska Sądu I instancji. Zawiera ono obszerne rozważania co do wykładni prawa materialnego, którą to wykładnię skarżący kasacyjnie kwestionuje, jak i co do wszystkich relewantnych prawnie okoliczności i faktycznych okoliczności, pozwalających na ocenę spornej w sprawie okoliczności sztucznego stworzenia warunków przez Grupę Producentów do otrzymania wsparcia, a w konsekwencji i na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego.

Wskazany jako naruszony poprzez jego błędną wykładnię art. 21 ust. 3 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju w istocie jest przepisem procesowym. Z jego treści wynika, że wyrażona w tym postępowaniu w art. 7 kpa i rozwinięta w art. 77 § 1 kpa zasada prawdy materialnej, zobowiązująca organ do pełnego i wszechstronnego zebrania i rozpoznania materiału dowodowego, została zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Tym samym, organ nie jest zobowiązany do podjęcia (z urzędu lub na wniosek) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, które są zobowiązane do przedstawienia dowodów oraz udzielania wyjaśnień, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa bowiem na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

W ocenie NSA nie okazały się zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 133 § 1, art. 134 § 1 ppsa, a także (jako odrębny zarzut) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa.

Z regulacji przyjętej w art. 133 § 1 ppsa wynika, iż sąd administracyjny orzeka na podstawie akt, czyli materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, uwzględniając przy tym, jak to wynika z art. 106 § 4 ppsa powszechnie znane fakty, a także dowody uzupełniające z dokumentów (art. 106 § 3 ppsa). Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest to, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, a obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy, rozumiany jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach i stanowiących przedmiot analizy sądu administracyjnego, oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz zakaz wykraczania poza ten materiał (v. wyrok NSA z 26.06.2009 r. I FSK 470/08; wyrok NSA z 2.12.2010 r., I GSK 806/10; dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie budzi wątpliwości, że Sąd I instancji nie przeprowadził kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego w oderwaniu od zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego. Ponadto podkreślić należy, że zgodnie z art. 134 § 1 ppsa sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przywołany przepis wyraźnie i jednoznacznie determinuje więc zakres kognicji sądu administracyjnego.

Sąd operuje w granicach sprawy, którą jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, co prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza on przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy. Granice kontroli sądowoadministracyjnej wyznaczone zatem zostają przez granice sprawy administracyjnej, na którą składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe (v. wyrok NSA z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10; wyrok NSA z 18 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 854/09; wyrok NSA z 28 września 2010 r.; publ. jw.).

Innymi słowy, granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia. Zaskarżenie konkretnej decyzji administracyjnej (aktu) oznacza, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego staje się ta sama sprawa, która została tą decyzją (aktem) rozstrzygnięta. Tak więc badając legalność zaskarżonej decyzji sąd administracyjny powraca do materialnego stosunku administracyjnoprawnego, który stanowił przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji. Ze wskazanych wyżej obowiązków Sąd I instancji wywiązał się w sposób prawidłowy, nie dający podstaw do skutecznego postawienia zarzutu naruszenia art. 134 § 1 ppsa.

W zakresie odnoszącym się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 151 ppsa przypomnieć należy, że w orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę na to, że przepisy te to tzw. przepisy blankietowe (wynikowe) i ich naruszenie jest zawsze następstwem złamania przez sąd I instancji innych przepisów, co ma tę konsekwencję, że nie mogą one stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (v. wyrok NSA z 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10; wyrok NSA z 4 marca 2014 r., II OSK 2387/12; publ. jw.). Aby zarzuty ich naruszenia mogły wywołać zamierzony przez skarżącego skutek w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej, konieczne jest wskazanie konkretnych przepisów postępowania, które zostały przez Sąd I instancji naruszone w ten sposób, że Sąd ten nie dostrzegł naruszenia przez organ normatywnego wzorca postępowania i przez to bezpodstawnie uznał ich działania w sprawie za prawidłowe.

Wskazanie w dalszej części zarzutu norm procedury administracyjnej, które miał rzekomo naruszyć Sąd I instancji, ponadto bez sprecyzowania na czym miałoby polegać naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe i z założenia niewłaściwe, bowiem przepisów tych WSA w Warszawie nie stosował.

Konsekwencją powyższego jest uznanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania za niezasadny.

Zarzuty kasacyjne naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 i art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 podlegają z uwagi na występujący między nimi związek funkcjonalny łącznemu rozpoznaniu. Ze sposobu sformułowania tych zarzutów oraz ich uzasadnienia wynika, że naruszenia tych przepisów skarżąca kasacyjnie upatruje w błędnej ich wykładni, zaś w konsekwencji również w niewłaściwym zastosowaniu.

Wbrew podniesionym zarzutom, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organy Agencji skrupulatnie i przejrzyście, zgodnie z obowiązującymi w tej mierze przepisami prawa, wyjaśniły zasadność częściowego pozbawienia skarżącej płatności na rok 2013/2014.

Przechodząc konkretnie na grunt stanu faktycznego sprawy stwierdzić należy, że organy w ramach prowadzonego postępowania ustaliły w sposób jednoznaczny, przyjmując pozorne działania stron ocenianych transakcji, że członkowie grupy producenckiej sprzedawali całość swojej produkcji do utworzonego przez nich podmiotu (C. sp. z o.o.), w której 100% udziałów posiadało RPP-H C. Sp. z o.o. - będąca członkiem A sp. z o.o., zaś w każdej z wymienionych spółek 100% udziałów posiadali: W. K. i O. K. Usługi kompleksowe (uprawa ziemi, nawożenie i ochrona chemiczna) świadczyła na rzecz wszystkich członków Grupy - C. Sp. z o.o., a więc członek Grupy. Usługi rozliczano na zasadzie kompensacji. Skarżąca Spółka nie posiadała magazynów. Sprzedaż odbywała się bezpośrednio z gospodarstw poszczególnych członków lub członkowie Grupy korzystali z bazy magazynowej Gospodarstwa Rolnego C. Sp. z o.o. w S. i Gospodarstwa Rolno-Usługowego Sp. z o.o. w B. Takie ukształtowanie transakcji umownych, czyli nabywanie przez grupę produktów (ze względu, na które grupa została utworzona) od swoich członków, a następnie odsprzedaż tych produktów spółce utworzonej z członków grupy, stanowiło - jak trafnie za organem uznał Sąd I instancji - pozorną działalność takiego podmiotu.

Działalność ukierunkowaną na spełnienie formalnych warunków niezbędnych do utworzenia grupy producentów rolnych na gruncie prawa krajowego, gdy przyjęty przez członków grupy sposób organizacji produkcji i sprzedaży wskazuje, iż funkcjonowanie podmiotu zdeterminowane jest możliwością uzyskania wsparcia dla grup producenckich, w ramach środków finansowych przewidzianych w programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, a nie potrzebą dostosowania procesu produkcji do wymogów rynkowych, wspólnego wprowadzenia towarów do obrotu, centralizacji sprzedaży.

Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd I instancji zgodził się z organem, że stwierdzony fakt "powiązań" osobowych między spółką "C.", a Grupą powoduje, że podmioty te dokonują transakcji, które nie skutkują wprowadzeniem produktów do obrotu i na rynek, a jedynie do dokonywania sprzedaży pomiędzy wzajemnie wobec siebie "powiązanymi" podmiotami. W istocie bowiem utworzenie Grupy miało na celu obejście przepisów prawa poprzez ominięcie limitów co do liczby członków Grupy i stworzenie Grupy formalnie spełniającej wszystkie wymogi, jednakże w celu uzyskania korzyści sprzecznej z celami wsparcia. Wskazują na to m.in. powiązania kapitałowe i osobowe między członkami Grupy, jak również okoliczność, że produkty wytworzone przez Grupę Producencką A sp. z o.o., a sprzedane RPP-H "C." sp. z o.o. nie były wprowadzane do obrotu zgodnie ze wskazaniami omawianego aktu.

Zdaniem Sądu I instancji, organ w sposób wyczerpujący i zgodnie z przepisami procesowymi wyjaśnił, dlaczego, pomimo spełnienia formalnych warunków do uzyskania pomocy, Grupa nie realizowała celów wsparcia. Poprzez wykazanie wzajemnych powiązań między Grupą a "C." sp. z o.o. organ w sposób czytelny wykazał zamiar uzyskania korzyści majątkowej sprzecznej z celami wsparcia.

Zauważyć także należy, że Sąd i instancji motywując zajęte stanowisko w zaistniałych okolicznościach faktycznych powołał się też na regulacje wspólnotowe, a mianowicie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, który stanowi o tworzeniu sztucznych warunków do uzyskania wsparcia. Warto w tym miejscu przywołać jeden z wyroków NSA, w którym oceniane były działania Grupy producenckiej, choć formalnie poprawne, w istocie jednak zmierzające do uzyskania nieuprawnionych korzyści. Sąd kasacyjny stwierdził w nim, że w myśl art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, co do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia (v. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 102/16, LEX nr 2338923).

Mając na względzie powyższe skonstatować należy, że organy prowadzące postępowanie ustaliły rzeczywisty obraz sprawy, z którego wynika, że celem przeprowadzanych przez wskazane podmioty transakcji było spełnienie formalnych warunków do uzyskania pomocy. Grupa ta nie realizowała celów wsparcia, jej zamiarem było uzyskanie sprzecznej z tymi celami korzyści majątkowej. Tym samym nie można było uznać, że nabywane od członków grupy produkty były sprzedawane przez skarżącą kasacyjnie na rzecz podmiotu niebędącego członkiem grupy. Organy ustaliły bowiem w ramach prowadzonego postępowania, że sprzedaż następowała do członków grupy, co wyłączało wsparcie.

Obie spółki dokonywały transakcji, które nie skutkowały wprowadzeniem produktów do obrotu i na rynek, a jedynie były to transakcje pomiędzy podmiotami powiązanymi (sprzedaż produktów przez Grupę na rzecz członków tej Grupy), inaczej rzecz ujmując działania tych podmiotów tworzyły sztuczne warunki, w celu uzyskania płatności.

W konsekwencji niepodważenia ustaleń faktycznych, stosując prawo materialne należało uznać, że płatności Spółce nie przysługiwały.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ppsa.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a/ w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804).