Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 4 września 2019 r., sygn. akt I GSK 1280/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z 15 września 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 4028/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lipca 2015 r. w przedmiocie zwrotu dofinansowania realizacji projektu.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Na podstawie zawartej [...] kwietnia 2011 r. z Samorządem Województwa Śląskiego umowy o dofinansowanie projektu, skarżąca realizowała projekt pt. "Wiedza, wsparcie z EFS - u - oto droga do sukcesu" o wartości 487.805 zł (dofinansowanie z budżetu środków europejskich 414.634,25 zł i dotacja celowa z budżetu krajowego 73.170,75 zł). Czas realizacji projektu został określony od [...] września 2011 r. do [...] sierpnia 2013 r. we wniosku o dofinansowanie projektu. Zadaniem projektu było stworzenie uczniom i uczennicom możliwości kształcenia i rozwijania kompetencji kluczowych ze szczególnym uwzględnieniem języków obcych. Cel główny miał zostać osiągnięty poprzez realizację następujących celów szczegółowych:

1. - motywowanie do nauki poprzez uatrakcyjnienie zajęć opartych na programach własnych nauczycieli/lek,
2. - udział w zajęciach terenowych,
3. - zmniejszenie dysproporcji uczniów i uczennic w dostępie do wysokiej jakości usług edukacyjnych i tym samym wyrównanie szans edukacyjnych,
4. - wzmocnienie kompetencji kluczowych, szczególnie w zakresie umiejętności językowych,
5. - zwalczanie stereotypów związanych z płcią,
6. - dostosowanie kompetencji przyszłych absolwentów/ek do potrzeb rynku pracy.

Na podstawie § 3 ust. 2 umowy skarżąca zobowiązała się do stosowania aktualnej wersji Wytycznych.

Urząd Marszałkowski Województwa Śląskiego wykonując funkcję Instytucji Pośredniczącej PO KL przeprowadził od [...] do [...] listopada 2013 r. kontrolę planową, natomiast od [...] do [...] czerwca 2014 r. kontrolę doraźną realizowanego przez skarżącą projektu. W jej trakcie stwierdził nieprawidłowości dotyczące wynagrodzeń personelu projektu. Mając na uwadze okoliczność, że skarżąca zakwestionowała ustalenia kontroli i odmówiła zwrotu środków, w dniu [...] grudnia 2014 r. organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne, w wyniku którego [...] kwietnia 2015 r. Marszałek Województwa Śląskiego wydał decyzję administracyjną.

Po rozpatrzeniu odwołania Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotem sporu w sprawie jest interpretacja przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2014 r. poz. 191 ze zm.), w tym tego, czy dyrektor szkoły jest uprawniony do określania warunków wynagrodzenia nauczycieli w zakładowym regulaminie wynagradzania wydawanym na podstawie art. 772 Kodeksu pracy, w zakresie nieuregulowanym w wydawanej na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela uchwale organu prowadzącego szkołę.

Zdaniem organu, przepisy Karty Nauczyciela nie pozwalały na określenie przez dyrektora szkoły wysokości i warunków wypłacania składników wynagrodzenia nauczycieli w drodze regulaminu zakładowego. W art. 30 ust. 1 Karty Nauczyciela w sposób enumeratywny określono bowiem składniki wynagrodzenia nauczycieli (a więc w sposób ścisły, bez możliwości zawężenia bądź rozszerzenia o inne składniki nieprzewidziane w ustawie), natomiast w art. 30 ust. 6 wyraźnie sprecyzowano, że kwestie te powinny być uregulowane przez organ prowadzący w drodze regulaminu. Przy takim kształcie przepisów nie sposób przyjąć, że są jeszcze inne składniki wynagrodzenia, które dyrektor szkoły mógłby regulować na mocy art. 772 kp. Z tego względu brak jest podstaw do stosowania przepisów Kodeksu pracy, które jako lex generali mogły znaleźć zastosowanie wyłącznie w sytuacji nieunormowanej przepisami ustawy szczegółowej, jaką jest Karta Nauczyciela i akt wykonawczy do niej, jakim jest regulamin wynagradzania określany przez organ prowadzący.

Odnosząc się do powołanej przez skarżącą wykładni art. 30 ust. 10 Karty Nauczyciela organ II instancji wskazał, że przepis ten dotyczy wyłącznie wynagrodzenia zasadniczego i możliwości zwiększania jego stawki minimalnej, określanej przez ministra właściwego ds. oświaty i wychowania na podstawie ust. 5 pkt 1. Przepis ten nie odnosi się zatem do innych składników wynagrodzenia, do których określania, na mocy ust. 6, jest uprawniony wyłącznie organ prowadzący szkołę. Tych z kolei składników, tj. dodatków specjalnych i służbowych dotyczyła decyzja organu I instancji.

Z przedstawionych względów wypłacone przez skarżącą 7 nauczycielom dodatki specjalne organ uznał za niekwalifikowalne. Zostały one poniesione niezgodnie z przepisami prawa krajowego i wspólnotowego, który to warunek został określony w podrozdziale 3.1 pkt 1 lit. k/ "Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki". Stwierdzono tam, że wszystkie wydatki w ramach PO KL są kwalifikowalne, o ile łącznie spełniają następujące warunki: są zgodne z przepisami prawa krajowego i wspólnotowego, w szczególności z ustawą z 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2010 r. nr 113, poz. 759, ze zm.).

Organ wskazał następnie, że wspomniane dodatki zostały wypłacone bez podstawy prawnej, gdyż uchwała nr [...] Rady Gminy i Miasta K. z [...] marca 2009 r. w sprawie ustalenia regulaminu określającego niektóre zasady wynagradzania za pracę oraz zasady przyznawania nauczycielom zatrudnionym w oświatowych jednostkach organizacyjnych na terenie Gminy i Miasta K. dodatków do wynagrodzenia, nagród i dodatków socjalnych, nie określała ani warunków przyznawania dodatków specjalnych w związku z realizacją projektów finansowanych ze źródeł zewnętrznych, ani ich wysokości.

Podsumowując organ stwierdził, że za niekwalifikowalne, jako poniesione z naruszeniem podrozdziału 3.1 pkt 1 lit. k/ Wytycznych w związku z naruszeniem art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, należało uznać wydatki poniesione przez skarżącą na dodatki dla 7 nauczycieli (wskazanych w decyzji I instancji) w kwocie 43.483,79 zł.

Wyrokiem z 15 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lipca 2015 r. w przedmiocie zwrotu dofinansowania realizacji projektu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 207 § 1 ufp Sąd stwierdził, że jego uzasadnienia skarżąca upatruje w tym, że dyrektor szkoły był uprawniony do określenia warunków wynagrodzenia nauczycieli w zakładowym regulaminie wynagradzania wydanym na podstawie art. 772 kp, w zakresie nieuregulowanym w uchwale organu prowadzącego przedszkole wydanym na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela.

Taka interpretacja jest w ocenie Sądu nieuprawniona, ponieważ to Karta Nauczyciela normuje w sposób szczególny uprawnienia i obowiązki nauczycieli i w tym zakresie stanowi lex specialis w stosunku do przepisów kodeksu pracy. Świadczy o tym w szczególności art. 91c Karty Nauczyciela, z którego wprost wynika, że dopuszczalność zastosowania przepisów kp istnieje jedynie w przypadku kwestii w niej nieuregulowanych. Zgodnie zaś z regułą kolizyjną lex specialis derogat legi generali, w przypadku zbiegu norm, norma szczegółowa wyłącza zastosowanie normy ogólnej. Skoro zatem Karta Nauczyciela poprzez normy szczególne zawarte w art. 30 ust. 1 i ust. 6 wyraźnie określa składniki wynagrodzenia nauczycieli (w tym dodatki do wynagrodzenia) oraz procedurę ustalenia wysokości i warunków wypłacania tych składników, to nie można przyjąć, że dyrektor szkoły był uprawniony do określenia warunków wynagrodzenia nauczycieli w zakładowym regulaminie wynagradzania wydanym na podstawie normy ogólnej z art. 772 kp.

W ocenie Sądu I instancji, stanowisko skarżącej nie znajduje również uzasadnienia w treści art. 30 ust. 10 Karty Nauczyciela. Przepis ten co prawda dopuszcza okresowe podwyższenie wynagrodzenia poprzez indywidualną decyzję dyrektora szkoły za zgodą burmistrza, jednak wyłącznie o wynagrodzenie zasadnicze i ewentualne zwiększenie stawki minimalnej tego właśnie wynagrodzenia. W ogóle natomiast nie odnosi się do innych składników wynagrodzenia, takich jak np. dodatki służbowe czy specjalne, które w rozpoznawanej sprawie zostały uznane za niekwalifikowalne.

Możliwości przyznania nauczycielom dodatków do wynagrodzenia z pominięciem przepisów Karty Nauczyciela nie uzasadnia również treść art. 18 kp, który w ocenie skarżącej sankcjonował odstępstwo na korzyść pracownika. Powołany przepis wprowadzający zasadę uprzywilejowania pracownika dotyczy sytuacji, w której występuje sprzeczność między przepisami prawa pracy a postanowieniami umów o pracę i innych aktów, na podstawie których powstaje stosunek pracy. W sprawie sytuacja taka nie wystąpiła, ponieważ postanowienia uchwały stanowiącej podstawę do przyznania dodatków nie stanowią postanowień umów o pracę oraz innych aktów, w oparciu o które powstaje stosunek pracy. Tym samym, zdaniem Sądu, postanowienia te nie są objęte zakresem wskazanego przepisu kp.

Reasumując Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy prawidłowo uznał wydatki poniesione przez skarżącą z tytułu dodatku służbowego dla 7 nauczycieli za niekwalifikowalne, jako niezgodne z przepisami prawa wspólnotowego i krajowego (3.1. pkt 1 lit. k/ Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL).

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Gmina i Miasto K. wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonych decyzji ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2018 poz. 1302; dalej: ppsa) wyrokowi Sądu I instancji zarzuciła:

1. I. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:
2. a) obrazę art. 87 w zw. z art. 93 ust. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego, o których mowa w skardze są źródłem prawa i mogą stanowić podstawę decyzji wobec strony, podczas gdy art. 93 ust. 2 Konstytucji RP zabrania wydawania decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów w oparciu o taki akt;
3. b) obrazę art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych poprzez uznanie, że środki zostały wykorzystane przez skarżącą z naruszeniem procedur wskazanych w art. 184 tej ustawy, podczas gdy zaskarżone decyzje nie wskazują w jaki sposób strona naruszyła owe procedury;
4. c) obrazę art. 5 i 772 Kodeksu pracy w związku z art. 91c Karty Nauczyciela poprzez uznanie, że niedopuszczalne jest uregulowanie na poziomie zakładowym zasad wynagrodzenia nauczycieli w sposób korzystniejszy niż przewidziany w Karcie Nauczyciela i aktach wykonawczych do tej ustawy;
5. d) obrazę art. 5, art. 9 § 1, 2 i 3 oraz art. 18 § 1 Kodeksu pracy w związku z art. 91 c Karty Nauczyciela poprzez uznanie, że niedopuszczalne jest przyznanie nauczycielowi dodatku do wynagrodzenia na podstawie porozumienia pomiędzy dyrektorem placówki a nauczycielem;
6. II. naruszenie prawa procesowego które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 141 § 4 ppsa, poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skargi dotyczących:
7. a) oparcia decyzji o zasady wynikające z zarządzenia Ministra podczas gdy zabrania tego art. 93 ust. 2 Konstytucji RP,
8. b) braku dokumentu Wytycznych w aktach sprawy, co uniemożliwia stronie kontrolę legalności tego aktu,
9. c) dopuszczalności wypłaty dodatków dla nauczycieli na podstawie samego porozumienia pomiędzy Dyrektorem placówki a nauczycielem,
10. d) braku upoważnienia Marszałka Województwa do wydania decyzji, w sytuacji gdy w aktach sprawy brak jest porozumienia z Instytucją Zarządzającą, o którym mowa w art. 27 ust. 1 pkt 6a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 ppsa, a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zd. 2 ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku nieuwzględnienia środka prawnego. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zd. 1 ppsa. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do - niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 ppsa - oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Za podstawę wyroku z 15 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju. W dniu [...] kwietnia 2011 r. została zawarta pomiędzy skarżącą, a Samorządem Województwa Śląskiego umowa o dofinansowanie projektu pt. "Wiedza, wsparcie z EFS - u - oto droga do sukcesu". Celem projektu było stworzenie uczniom i uczennicom możliwości kształcenia i rozwijania kompetencji kluczowych ze szczególnym uwzględnieniem języków obcych, zaś cel główny miał zostać osiągnięty poprzez realizację wskazanych w projekcie celów szczegółowych.

Urząd Marszałkowski Województwa Śląskiego wykonując funkcję Instytucji Pośredniczącej PO KL w wyniku kontroli stwierdził nieprawidłowości dotyczące wynagrodzeń personelu projektu. Wypłacone przez skarżącą 7 nauczycielom dodatki służbowe, w kwocie 43.483,79 zł uznał za niekwalifikowalne. Zostały one poniesione niezgodnie z przepisami prawa wspólnotowego i krajowego (3.1. pkt 1 lit. k/ Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL). W przepisach tych stwierdzono, że wszystkie wydatki w ramach PO KL są kwalifikowalne, o ile łącznie spełniają następujące warunki: są zgodne z przepisami prawa krajowego i wspólnotowego. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Wskazanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samym środku prawnym, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd I instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie w pełni spełnia te wymogi, ponieważ autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji w pkt I/ petitum skargi kasacyjnej naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie w podpunktach a/, b/, c/ i d/ posługując się zwrotem "poprzez uznanie" nie sprecyzował, który ze wskazanych tam przepisów został naruszony przez błędną wykładnię, który przez niewłaściwe zastosowanie, a który przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Jednak mimo dostrzeżonych błędów, mając na względzie treść uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, (dostępnej na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny tych zarzutów skargi kasacyjnej, które odnoszą się do poglądu Sądu I instancji o zgodności z prawem kontrolowanej przez ten Sąd decyzji ostatecznej.

Według art. 174 pkt 2 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ppsa w pkt II i podpunktach a/ - d/ petitum skargi kasacyjnej autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 ppsa.

Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu (wyrok NSA z 19 stycznia 2012 r., I OSK 62/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości NSA, że zaskarżony wyrok został wydany po analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (v. wyrok NSA z 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10).

Obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (v. wyrok NSA z 12 maja 2005 r., FSK 2123/04). Przy ocenie skuteczności naruszenia art. 141 § 4 ppsa pamiętać należy, że jest to przepis procesowy, zatem może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko, jeżeli jego naruszenie miało wpływ i to istotny na wynik sprawy sądowoadministracyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa). To obowiązkiem kasatora jest wykazanie, że gdyby do zarzuconego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok sądu I instancji byłby inny.

Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe.

W ramach omawianej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ppsa autor skargi kasacyjnej nie zarzucił Sądowi instancji naruszenia żadnego z przepisów postępowania, które miały zastosowanie w sprawie administracyjnej, tj. przepisów kpa, co jest niezbędne aby skutecznie kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Należy podkreślić, że zasadniczym ustaleniem dokonanym przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju było to, że wypłacone przez skarżącą 7 nauczycielom dodatki służbowe w kwocie 43.483,79 zł były niekwalifikowalne, ponieważ zostały wypłacone bez podstawy prawnej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa, sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazany przepis jest przepisem postępowania określającym kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procesowym.

Wszelka argumentacja podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 ppsa zmierzająca do podważenia stanu faktycznego sprawy nie może odnieść zamierzonego skutku. Zarzuty podniesione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w pkt I petitum skargi kasacyjnej w podpunktach c/ i d/ pozostają w ścisłym związku z niepodważonymi ustaleniami stanu faktycznego tj. wyliczeniem podlegającej zwrotowi kwoty 43.483,79 zł.

Skarga kasacyjna nie ma zatem usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2 ppsa.

Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1 ppsa - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa winien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tych przepisów, cytując ich treść oraz odwołując się wprost do ich treści. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1 ppsa może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej.

Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 ppsa) wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1 ppsa określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji dotyczące bezzasadności zarzutu naruszenia Konstytucji RP w związku z zastosowaniem w sprawie dofinansowania projektu wytycznych wydanych przez ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego w celu zapewnienia zgodności sposobu wdrażania programów operacyjnych z prawem Unii Europejskiej oraz spełniania wymagań określanych przez Komisję Europejską, a także w celu zapewnienia jednolitości zasad wdrażania programów operacyjnych.

W świetle norm konstytucyjnych wytyczne nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Stanowią natomiast szczególny element systemu realizacji, który zawiera warunki i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programu, obejmujące zarządzanie, monitoring, ewaluację, kontrolę i sprawozdawczość oraz sposób koordynacji działań tych instytucji. Wytyczne stanowią akty prawa wewnętrznego, kierowane do instytucji uczestniczących w realizacji programu (instytucji zarządzających, instytucji pośredniczących lub instytucji wdrażających), podległych lub nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego albo tych z wymienionych instytucji, którym na podstawie porozumienia albo umowy zostały powierzone określone zadania w zakresie przygotowania lub realizacji danego programu operacyjnego. W stosunku do tych podmiotów postanowienia zawarte w wytycznych są wiążące.

W judykaturze prezentowane jest stanowisko, że wytyczne, będące elementem systemu realizacji programu operacyjnego, nie stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego, lecz łącznie z przepisami powszechnie obowiązującymi mogą stanowić podstawę sądowej kontroli przewidzianej w ustawie (wyroki NSA z 19 października 2010 r., II GSK 1129/10, LEX nr 1052667; z 27 października 2010 r., II GSK 1097/10, LEX nr 746069; z 10 sierpnia 2011 r., II GSK 1578/11, LEX nr 1068827 oraz z 13 listopada 2012 r., II GSK 1727/11, LEX nr 1291795). Postanowienia wytycznych nie wiążą sądu administracyjnego, który dokonując kontroli procedury konkursowej, jest związany tylko przepisami ustawy oraz tymi aktami prawa wspólnotowego, które mają charakter powszechnie obowiązujący. Normy zawarte w wytycznych nie stanowią podstawy kontroli sądowej, lecz jej przedmiot w aspekcie legalności.

Sąd administracyjny ma kompetencje do stwierdzenia niezgodności postanowień wytycznych z przepisami prawa powszechnie obowiązującego w indywidualnej sprawie. Stwierdzenie, że ocena projektu nastąpiła w oparciu o postanowienia wytycznych niezgodne z obowiązującym prawem może prowadzić do uwzględnienia skargi.

Zarzucając Sądowi I instancji w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp "poprzez uznanie, że środki zostały wykorzystane przez skarżącą z naruszeniem procedur wskazanych w art. 184 tej ustawy, podczas gdy zaskarżone decyzje nie wskazują w jaki sposób strona naruszyła owe procedury" autor skargi kasacyjnej nie wskazał, czy chodzi o błędną wykładnię tego przepisu, czy też o jego niewłaściwe zastosowanie. Tak sformułowany zarzut nie może zasługiwać na uwzględnienie, bowiem w istocie zmierza do podważenia stanu faktycznego przyjętego za podstawę orzekania przez Sąd I instancji. Zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów materialnoprawnych pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego, który nie został przez stronę skutecznie podważony. Strona nie wykazała, które elementy ustaleń faktycznych i dlaczego nie odpowiadały hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp.

Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 1 podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Natomiast według art. 184 ust. 1 ufp, wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Dokonując niepodważonych przez kasatora ustaleń faktycznych w sprawie, Minister Infrastruktury i Rozwoju przed wydaniem decyzji określającej kwotę podlegającą zwrotowi miał obowiązek najpierw ustalenia czy środki przeznaczone na realizację programu finansowanego z udziałem środków europejskich wykorzystane zostały z naruszeniem procedur, a w konsekwencji ustalenia kwoty zwrotu. Dokonując wyliczenia kwoty przypadającej do zwrotu organ administracji publicznej w ramach postępowania dowodowego dokonał wykładni przepisów Karty Nauczyciela oraz dwóch uchwał Rady Gminy i Miasta K. dotyczących składników wynagrodzenia nauczycieli, a także przepisów kodeksu pracy. Działając w ramach zasady swobodnej oceny dowodów Minister Infrastruktury i Rozwoju ustalił, że zwrotowi podlega kwota 43.483,79 zł, ponieważ uchwała nr [...] Rady Gminy i Miasta K. z [...] marca 2009 r. w sprawie ustalenia regulaminu określającego niektóre zasady wynagradzania za pracę oraz zasady przyznawania nauczycielom zatrudnionym w oświatowych jednostkach organizacyjnych na terenie gminy dodatków do wynagrodzenia, nagród i dodatków socjalnych nie określała warunków przyznawania dodatków specjalnych w związku z realizacją projektów finansowanych ze źródeł zewnętrznych, ani ich wysokości.

Dopiero uchwała Rady Gminy i Miasta K. podjęta [...] lipca 2012 r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] wprowadziła możliwość wypłacania dodatku specjalnego nauczycielowi realizującemu dodatkowe zadania związane z projektami finansowanymi ze źródeł zewnętrznych.

Skarga kasacyjna nie ma zatem usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1 ppsa.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw i podlegającą oddaleniu na podstawie art. 184 ppsa.

O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c/ w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).