Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 września 2019 r., sygn. akt I GSK 1352/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 152/16 oddalił skargę M. P. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. w przedmiocie odmowy przyznania odmowy przyznania pomocy finansowej na wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2013 rok.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Organ I instancji wskazał, że do płatności pierwotnie skarżąca zgłosiła jedną działkę nr [...], położoną w województwie l., powiat w., gmina S., obręb L., o powierzchni gruntów rolnych 28,88 ha. Pozostałe 59 działek, położonych w województwie l. w 5 obrębach: B., G., L., M. i W., skarżąca zadeklarowała w ramach zmiany do wniosku w dniu 31 maja 2013 r. W toku postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji ustalono, że wszystkie zadeklarowane do płatności ONW na 2013 r. działki skarżąca dzierżawiła od ANR OT w G., na dowód czego w aktach sprawy znajduje się 10 umów dzierżawy, zawartych na czas określony od 23 maja 2013 r. do 30 września 2013 r. Do umów dzierżawy dołączone są protokoły potwierdzające przejęcie z dniem 23 maja 2013 r. przez skarżącą dzierżawionych nieruchomości, podpisane przez stronę oraz przedstawiciela wydzierżawiającej ANR OT w G., wykaz tych nieruchomości oraz zasady naliczania czynszu dzierżawnego.

Skarżąca potwierdziła w piśmie z dnia 28 lutego 2014 r., że wszystkie działki zgłoszone we wniosku użytkowała jako dzierżawca od ANR, załączyła również kopie faktur z tytułu płatności zaliczek na czynsz dzierżawny w terminie 1 miesiąca od daty rozwiązania umowy.

Jak wynika z dołączonych do akt 10 protokołów zdawczo-odbiorczych dotyczących każdej z 10 umów dzierżawy, dzierżawione przez skarżącą działki zostały zwrócone wydzierżawiającemu w dniu 3 października 2013 r. (za wyjątkiem działki nr [...] o powierzchni 6,94 ha, położonej w B., z której nie zebrano jeszcze w tej dacie kukurydzy) w związku z wygaśnięciem wszystkich umów z dniem 30 września 2013 r. Z treści bowiem § 3 każdej umowy wynika, że nie będą one przedłużane poza ściśle określony w treści tego paragrafu okres. Działki zadeklarowane do płatności przez stronę, będące przedmiotem umów dzierżawy, stanowiły mienie wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (§ 1 każdej umowy).

Działka nr [...] została zwrócona do ANR OT w G. w dniu 24 października 2013 r. po wykoszeniu kukurydzy (oświadczenie skarżącej złożone do wydzierżawiającego). Z uwagi na nieterminowy zwrot ww. działki, skarżąca została obciążona wynagrodzeniem za bezumowne użytkowanie tego gruntu w okresie od 4 października do 24 października 2013 r. (pismo ANR OT w G. z dnia 18 listopada 2015 r.), zgodnie z § 16 ust. 4 umowy dzierżawy nr 52831.

Kierownik BP orzekł o odmowie przyznania płatności ONW Nizinne strefa I na 2013 r., nakładając jednocześnie sankcję w wysokości 17.539,31 zł, która będzie potrącana z przyznanej płatności, do której rolnik jest uprawniony w ciągu trzech lat kalendarzowych.

Podstawą odmowy przyznania płatności ONW oraz nałożenia sankcji było ustalenie przez organ, że nie został spełniony warunek określony w § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na 2007 - 2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 40, poz. 329 ze zm., zwane dalej: rozporządzenie ONW), bowiem zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności na rok 2013 grunty rolne nie były w posiadaniu beneficjenta przez cały rok kalendarzowy, co wynika z umów zawartych na okres od 23 maja 2013 r. do 30 września 2013 r. Na podstawie art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28.01.2011, zwane dalej: rozporządzenie nr 65/2011) odmówiono przyznania pomocy i nałożono sankcje odpowiadające stwierdzonej różnicy.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji i również uznał, że skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu na okoliczność posiadania przez nią deklarowanych do płatności działek przez cały rok kalendarzowy, a nadto jej działalność miała na celu uzyskanie samych dopłat, a nie uzyskanie dochodu z faktycznego prowadzenia działalności rolniczej.

Odnosząc się do braku przeprowadzenia przez organ odwoławczy dowodów z przesłuchania pracowników ANR na okoliczność użytkowania przedmiotowych gruntów w okresach nieobjętych umowami dzierżawy, organ wskazał, że nie miałoby znaczenia dla rozpatrzenia sprawy, a służyłoby jedynie przedłużeniu postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę M. P. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji poparł ustalenia organów i wskazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala wywieść, że skarżąca nie była w posiadaniu gruntów zadeklarowanych we wniosku w całym wymaganym okresie, wobec tego nie został spełniony obligatoryjny warunek przyznania płatności ONW (brak spełnienia przesłanek z art. 7 ust. 1 pkt 2 i 2a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz.U. z 2012 poz.1164, dalej: ustawa o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego) w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia ONW).

Sąd analizując zeznania i oświadczenia w kontekście ww. dokumentów zgodził się z organami, że posiadanie zadeklarowanych przez skarżącą działek w 2013 r. nie miało charakteru trwałego przez cały rok kalendarzowy, a ograniczyło się tylko do okresu ich dzierżawy, tj. od 23 maja do 3 października 2013 r., za wyjątkiem działki nr [...] położonej w B., którą skarżąca posiadała do 24 października 2013 r. Poza tym z pisma ANR OT G. z dnia 18 listopada 2015 r. wynika, że w momencie przekazywania gruntów objętych przedmiotową dzierżawą nie znajdowały się na nich żadne uprawy. W przeciwnym razie wzmianka o nich byłaby naniesiona do protokołu, tak jak to miało miejsce wobec działki nr [...].

W związku z powyższym nie można uznać za wiarygodne zeznań strony dotyczących użytkowania dzierżawionych gruntów w okresie do końca października 2013 r. (tj. zbiór ziemniaków, dyni, pokos traw, koniczyny). Skarżąca była świadoma, że nie ma możliwości przedłużenia dzierżawy przedmiotowych działek, bo taki zapis widniał w § 3 umów dzierżawy. Poza tym w § 17 ustęp 4 tych umów jest zastrzeżenie, że używanie przez dzierżawcę przedmiotu dzierżawy po jej wygaśnięciu lub rozwiązaniu nie uważa się za przedłużenie tej umowy na czas nieoznaczony, nawet mimo płacenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie.

Zdaniem Sądu z zeznań skarżącej w żaden sposób nie wynika, w jaki sposób w świetle powyższych faktów, "opiekowała się działkami do końca roku". Zdaniem Sądu, tych wątpliwości nie rozwiałyby zeznania świadków: M. T., M. P. i B. M., którzy na etapie postępowania odwoławczego zostali zawnioskowani w piśmie z dnia 16 lipca 2015 r. na okoliczność użytkowania przez skarżącą gruntów w ostatnim kwartale. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że w świetle zebranych w sprawie dowodów dodatkowe przesłuchiwanie ww. świadków stanowiłoby przedłużenie postępowania w sytuacji, kiedy istotne dla sprawy okoliczności zostały już wyjaśnione za pomocą innych środków dowodowych.

W ocenie Sądu, jedynie przedłużeniem postępowania byłoby również przesłuchiwanie wnioskowanych przez skarżącą świadków – pracowników ANR, ponieważ w sprawie bezsporne jest, że na zwróconych po okresie dzierżawy działkach ANR nie prowadziła działalności rolniczej, a była tylko administratorem Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, co wynika z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1014).

W ocenie Sądu, przesłanki wymienione w art. 7 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego należy czytać łącznie, a nie wybiórczo. Sąd nie podzielił wykładni ww. przepisu w takiej formie, jak go interpretuje skarżąca. To rolnik jest podmiotem, który przy łącznym spełnieniu wskazanych w art. 7 ust. 1 pkt 1-3 ww. ustawy przesłanek ma prawo do uzyskania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Zdaniem Sądu, punkty 2 i 3 preambuły rozporządzenia nr 146/2008, na które powołuje się skarżąca, nic nie zmieniają w powyższej interpretacji art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. Dzień 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności nie decyduje wyłącznie o prawie do płatności, lecz wszystkie warunki do jej przyznania wymienione w powyższym przepisie powinny być spełnione łącznie.

Sąd I instancji zaznaczył, że mając na uwadze art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, ciężar wykazania przesłanek z art. 7 ust. 1 tej ustawy spoczywa na rolniku. Sąd podzielił ocenę organów, że skarżąca w toku postępowania nie wykazała, aby posiadała deklarowane do płatności działki rolne przez cały rok kalendarzowy. Jak wynika z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy, posiadanie skarżącej na zadeklarowanych do płatności działkach miało charakter ciągły i nieprzerwany, ale jedynie przez część wymaganego roku kalendarzowego, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności, tj. w okresie stwierdzonej umowami dzierżawy działek.

W kontekście powyższych ustaleń WSA za nieuprawnione uznał argumenty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego i ustaleń stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu, nie ma racji skarżąca, że organy ustaliły stan faktyczny wyłącznie na podstawie protokołów zdawczo-odbiorczych, ponieważ materiał dowodowy w tej sprawie składał się nie tylko z dokumentów, ale i dowodów osobowych (zeznań strony, zeznań świadków), które to przed podjęciem rozstrzygnięcia były przedmiotem szerokiej analizy organu.

Sąd podzielił dokonaną przez organy w przedmiotowej sprawie wykładnię art. 7 ust. 1 tego aktu, opartą na aktualnym brzmieniu tego przepisu.

W ocenie Sądu, brak jest również podstaw do przyznania skarżącej wnioskowanej płatności na podstawie art. 21 ust. 5a ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. Z treści tego przepisu wynika, że w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 82 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1122/2009, które zostało dokonane po dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności obszarowej, płatności lub wsparcie przysługują przekazującemu, jeżeli są spełnione warunki do ich przyznania. Przepisy art. 82 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1122/2009 oraz art. 21 ust. 5a ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego mają na celu wyłonienie osoby uprawnionej do przyznania płatności, lecz jedynie w sytuacji kontynuowania działalności rolniczej na gruntach w przypadku przekazania tych gruntów innemu rolnikowi w tym samym roku tak, aby była zachowana ciągłość w prowadzonej działalności rolniczej.

Zdaniem WSA w przedmiotowej sprawie, wbrew zarzutom skargi, nie nastąpiło przekazanie gospodarstwa rolnego w trybie art. 21 ust. 5a ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. ANR jako przejmujący przedmiotowe działki w dniu 3 października 2013 r. nie prowadziła działalności rolniczej na gruntach, przez co nie mogła zostać w tym konkretnym przypadku uznana za rolnika w świetle art. 2 litera a) rozporządzenia nr 73/2009. Poza tym w przedmiotowej sprawie nie doszło do przekazania gospodarstwa rolnego, tylko gruntów rolnych (brak przekazania maszyn, urządzeń, budynków).

Rozpatrując ten zarzut skargi Sąd zauważył pewną niekonsekwencję skarżącej, ponieważ z jednej strony w piśmie do organu odwoławczego z dnia 11 sierpnia 2015 r. wskazuje, że nie mają dla jej sprawy znaczenia protokoły zdawczo-odbiorcze, ponieważ nie zmieniły one stanu posiadania i użytkowania przez nią przedmiotowych gruntów, a z drugiej strony w skardze podnosi, że należą jej się płatności ONW na 2013 r. z tytułu przekazania gruntów ANR w trybie art. 21 ust. 5a ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego.

Konsekwencją wyliczonej przez organy ARiMR różnicy 100% między powierzchnią działek deklarowaną do płatności a stwierdzoną jest zastosowanie sankcji na podstawie art. 16 ust. 5, ust. 6 i ust. 7 rozporządzenia nr 65/2011.

Analizując przedmiotową skargę pod kątem legalności kontrolowanych decyzji Sąd uznał, że organy w wyczerpujący sposób oceniły i rozpatrzyły cały materiał dowodowy w sprawie, zgodnie z art. 21 ust. 2 i ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało sporządzone zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 1 ww. ustawy.

Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie złożyła M. P. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie złożonej do WSA skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. i uchylenie skarżonych aktów obu instancji - albo o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego za obydwie instancje według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparła na podstawach kasacyjnych zawartych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji:

1. 1. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:
2. a. art. 7 ust. 1 pkt 1 -2a 1 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego poprzez jego niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie poprzez przyjęcie, iż dla przyznania płatności konieczny i niezbędny jest wymóg posiadania gruntu przez cały rok kalendarzowy.
3. b. art. 21 ust. 5a ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy w sprawie niniejszej zaszły przesłanki zastosowania tej normy.
4. c. § 2 ust. 2 i ust. 5 rozporządzenia ONW poprzez jego błędną wykładnię i błędne zastosowanie w zw. z art. 18a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i art. 7 ust. 1 i art. 21 ust 5a ustawy o płatnościach.
5. 2. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania:
6. a. art. 145 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 i art. 134 p.p.s.a. poprzez jego nieuprawnione niezastosowanie i brak uchylenia skarżonych aktów administracyjnych w sytuacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze i piśmie procesowym złożonym na rozprawie przed sądem - w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
7. b. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 i art. 134 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji nierozpatrzenia zasadności zarzutów podniesionych w skardze i w piśmie procesowym złożonym na rozprawie - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
8. c. art. 134 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, przez brak szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze brak odniesienia się do stanowiska i zarzutów postawionych przez skarżącą w piśmie procesowym i na rozprawie, pomimo tego że Sąd był do tego zobligowany istotą tychże zarzutów, a także obowiązkiem rozpoznania sprawy w całych jej granicach, w tym zarzutu błędnego niezastosowania przez organy art. 21 ust. 5a ustawy o płatnościach w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
9. d. art. 134 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie i brak wyjścia poza granice skargi i zastosowanie art. 21 ust. 5a 1 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
10. e. art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie w związku z niezastosowaniem art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez i akceptację przez Sąd niezasadnego odstąpienia przez organy od przeprowadzenia dowodów z zeznań zawnioskowanych świadków w tym pracowników ARN. Przeprowadzenie zeznań ze świadków na okoliczności wskazane przez stronę mają znaczenie dla sprawy - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
11. f. art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez jego niewłaściwą wykładnię i akceptację przez Sąd niezasadnego odstąpienia przez organy od przeprowadzenia dowodów z zeznań zawnioskowanych świadków w tym pracowników ARN. Przeprowadzenie zeznań ze świadków na okoliczności wskazane przez stronę mają znaczenie dla sprawy - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy

W odpowiedzi na skarg kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem to sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną skargę w granicach zarzutów kasacyjnych.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, należy tę ocenę poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.).

Ponadto zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04).

Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Z kolei zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany.

Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygniecie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W ocenie NSA nie okazały się zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 133 p.p.s.a., art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 145 pkt 1 lit c i art. 151 p.p.s.a.

Zarzuty te nie zostały skonstruowane prawidłowo. Autor skargi kasacyjnej uchylił się bowiem od wskazania, które jednostki redakcyjne powyższych przepisów obejmuje wskazanym wyżej zarzutem, jak też nieprawidłowo wskazał na naruszenie przepisu art. 145 pkt 1 lit c p.p.s.a w sytuacji, gdy ustawa Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi takiej jednostki redakcyjnej przepisu art. 145 p.p.s.a nie zawiera (istnieje art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a). Niezależnie jednak od powyższych błędów formalnych postawionych zarzutów, odnosząc się do ich uzasadnienia w szczególności należy zauważyć, że z regulacji przyjętej w art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, iż sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, iż sąd ten orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, uwzględniając przy tym, jak to wynika z art. 106 § 4 p.p.s.a. powszechnie znane fakty, a także dowody uzupełniające z dokumentów – art. 106 § 3 p.p.s.a. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest to, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, a obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy, rozumiany jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach i stanowiących przedmiot analizy sądu administracyjnego, oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz zakaz wykraczania poza ten materiał (vide wyrok NSA z 26.06.2009 r. I FSK 470/08, wyrok NSA z 2.12.2010 r. I GSK 806/10 niepublikowane).

Poza sporem w sprawie niniejszej pozostaje okoliczność, że Sąd I instancji nie przeprowadził kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego w oderwaniu od zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego. Ponadto podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jakkolwiek z przywołanego przepisu wynika, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak związany jest granicami danej sprawy, albowiem ustawodawca wprost stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy". Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem, innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przywołany przepis wyraźnie i jednoznacznie determinuje więc zakres kognicji sądu administracyjnego.

Sąd operuje bowiem w granicach sprawy, którą jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, co prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza on przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy. Granice kontroli sądowoadministracyjnej wyznaczone więc zostają przez granice sprawy administracyjnej, na którą składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe (vide wyrok NSA z 27.10. 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10; wyrok NSA z 18.05. 2010 r., sygn. akt II OSK 854/09; wyrok NSA z 28.09. 2010 r., sygn. akt I GSK 1158/09; wyrok NSA z 8.12. 2010 r., sygn. akt I GSK 618/09). Innymi słowy, granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia. Zaskarżenie konkretnej decyzji administracyjnej (aktu) oznacza, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego staje się ta sama sprawa, która została tą decyzją (aktem) rozstrzygnięta.

Tak więc badając legalność zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny powraca do materialnego stosunku administracyjnoprawnego, który stanowił przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji. Ze wskazanych wyżej obowiązków Sąd I instancji wywiązał się w sposób prawidłowy, niedający podstaw do skutecznego postawienia zarzutu naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a.

W zakresie natomiast odnoszącym się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 151 p.p.s.a przypomnieć należy że w orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę na to, że przepisy te to tzw. przepisy blankietowe (wynikowe) i ich naruszenie jest zawsze następstwem złamania przez sąd pierwszej instancji innych przepisów, co ma tę konsekwencję, że nie mogą one stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (vide wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10,wyrok NSA z dnia 4 marca 2014 r., II OSK 2387/12 niepublikowane). Aby zarzuty ich naruszenia mogły wywołać zamierzony przez skarżącego skutek w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej, konieczne jest wskazanie konkretnych przepisów postępowania, które zostały przez Sąd I instancji naruszone w ten sposób, że Sąd ten nie dostrzegł naruszenia przez organ normatywnego wzorca postępowania i przez to bezpodstawnie uznał ich działania w sprawie za prawidłowe.

Skarżąca zarzuty wskazanych wyżej przepisów powiązała z niezastosowaniem przez organy art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a., wskazując na akceptację przez Sąd I instancji niezasadnego odstąpienia przez organy od przeprowadzenia wnioskowanych dowodów. Zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie jest zasadny. W tym miejscu przypomnieć należy, że postępowanie w zakresie przyznania płatności ONW reguluje ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Przepis art. 21 ust. 1 tej ustawy stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Według art. 21 ust. 2 w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności;

1. 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
2. 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się.

Z kolei ust. 3 art. 21 ww. ustawy stanowi, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2 są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Biorąc po uwagę powyższe należy wskazać, że w oparciu o szczególną regulację organy ARiMR zostały zobowiązane jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w miejsce dotychczasowego obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Ponadto przyjęto zasadę, że ciężar dowodu ciąży na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne (art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i § 2 rozporządzenia ONW w związku z art. 7 ust. 1 ustawy o przyznaniu płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego). Wobec brzmienia powołanych przepisów zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. uznać należy za bezskuteczny.

Również za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W sprawie niniejszej poza sporem pozostaje, że M. P. jako dzierżawca przedmiotowych gruntów, zwróciła wydzierżawiającemu ANR OT w G. dzierżawione przez nią działki w dniu 3 października 2013 r., z wyjątkiem działki nr [...] o pow. 6,94 ha, położonej w B., z której nie zebrano w tej dacie kukurydzy. Powyższy stan faktyczny jak wynika ze stanowiska skarżącej zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie jest kwestionowany.

W ocenie Sądu I instancji powodem odmowy płatności i nałożenia sankcji było przede wszystkim ustalenie, że strona nie była w posiadaniu zadeklarowanych we wniosku o płatności działek rolnych przez cały rok kalendarzowy czego i skarżąca nie kwestionuje, podnosząc jednocześnie, iż w przyjętym stanie sprawy Sąd I instancji dopuścił się błędnej wykładni art. 7 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego oraz naruszył przepis art. 21 ust 5a tego aktu poprzez jego niezastosowanie.

Fakt, że Sąd I instancji nie wypowiedział się w kwestii niezastosowania art. 21 ust. 5a ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, który w sprawie nie miał racji bytu pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

Zdaniem NSA brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, co w rezultacie, zdaniem skarżącej, doprowadziło do niewłaściwego zastosowania tego przepisu. Art. 7 ust 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w brzmieniu obowiązującym w sprawie stanowił, że płatność obszarowa przysługuje rolnikowi na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego kwalifikujące się do objęcia tą płatnością.

Jednocześnie w punktach 1, 2 i 2a tego artykułu zostały określone warunki, jakie muszą zostać spełnione do posiadanych działek rolnych, aby pomoc mogła zostać przyznana, a w połączeniu z warunkiem wskazanym w pkt 3 i w akapicie pierwszym omawianego przepisu tworzą niezbędne wymogi przyznania płatności. Zdaniem skarżącej wadliwie w sprawie przyjęto, iż dla przyznania płatności konieczny i niezbędny jest wymóg posiadania gruntu przez cały rok kalendarzowy. Skarżąca kwestionuje rozstrzygnięcie Sądu I instancji aprobujące stanowisko organów odmawiające przyznania płatności w sprawie dotyczącej przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ze względu na niespełnienie warunków określonych w art. 7 ust. 1 pkt 2 i 2a ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (niekwestionowany notabene fakt nieposiadania przez skarżącą przedmiotowych działek przez cały rok kalendarzowy, w którym wystąpiła o płatność).

Zdaniem natomiast WSA organy Agencji właściwie interpretują powyższy przepis, który jak wskazał Sąd nakłada na producenta ubiegającego się o płatności obowiązek utrzymywania gruntów zgodnie z normami i przestrzeganie wymogów przez cały rok kalendarzowy, co oznacza, że nie jest wystarczające posiadanie gruntów na dzień 31 maja danego roku i utrzymywanie ich zgodnie z normami jedynie przez część roku kalendarzowego, nawet gdy jest to okres wystarczający do dokonania przez producenta rolnego czynności pozwalających na ich utrzymanie zgodnie z wymogami.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana przez Sąd I instancji wykładnia przepisów prawa materialnego art. 7 ust. 1 pkt 2 i 2a ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest prawidłowa, niezależnie od tego, że w przepisie tym nie zakreślono ram czasowych posiadania gruntów rolnych warunkujących przyznanie płatności za dany rok kalendarzowy. Jednakże mając na względzie, że płatności przyznawane są w relacji do danego roku kalendarzowego należy przyjąć, że stan posiadania połączonego z utrzymywaniem gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej powinien trwać przez cały rok objęty wnioskiem o przyznanie płatności. Zapis art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z którym rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego nie można odczytywać w ten sposób, że dla przyznania płatności wystarczające jest posiadanie gruntów rolnych tylko w dniu 31 maja danego roku, gdyż przeczyłoby to w ogóle sensowi i istocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych.

Warunek utrzymywania gruntów zgodnie z normami oraz to, że mają być utrzymywane zgodnie z normami – przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, w myśl ww. przepisu dotyczy rolnika ubiegającego się o te płatności. Zobowiązanie do przestrzegania tych wymogów zawarte w pkt 7 ust. 1 może bowiem mieć tylko osoba władająca gruntem, a zatem ustanie posiadania przed upływem roku kalendarzowego sprawia, że nie jest spełniony warunek przyznania płatności za dany rok. Zarzut dokonania błędnej wykładni art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach uznać należy zatem za całkowicie chybiony. W sytuacji gdy w sprawie skutecznie nie zakwestionowano, czemu i skarżąca w istocie nie zaprzecza, że nie posiadała gruntów zgłoszonych do płatności przez cały rok kalendarzowy 2013 bowiem utraciła ich posiadanie z chwilą zwrotu tych nieruchomości do Agencji Nieruchomości Rolnych w październiku 2013 r., a więc przed końcem roku kalendarzowego, za który wystąpiła o płatności, to płatności te nie mogły być jej przyznane.

W niezakwestionowanym stanie faktycznym sprawy brak było też podstaw do zastosowania art. 21 ust. 5a ustawy. Regulujący kwestię przekazania gospodarstwa rolnego art. 21 ustawy o płatnościach określa, jakie muszą zostać spełnione warunki, aby można było przejmującemu to gospodarstwo płatności przyznać. Z kolei przepis art. 21 ust. 5a tego aktu przewiduje możliwość uzyskania płatności przez przekazującego to gospodarstwo. Tak więc w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego w wyniku jednej z wymienionych w art. 82 ust. 1 lit. a Rozporządzenia Nr 1122/2009 lub innej prawnie dopuszczalnej czynności prawnej, składając stosowny wniosek, przejmujący gospodarstwo przejmuje te prawa i obowiązki przekazującego, które powstały w wyniku wystąpienia przez tego drugiego o pomoc w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (art. 21 ust. 5 ustawy o płatnościach i art. 82 ust. 4 lit. a Rozporządzenia Nr 1122/2009) a w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 82 ust. 1 lit. a Rozporządzenia Nr 1122/2009, które zostało dokonane po dniu 31 maja roku płatności te lub wsparcie to przysługują przekazującemu, jeżeli są spełnione warunki do ich przyznania.

Skarżąca na mocy ww. przepisu wywodzi też swoje uprawnienia do przyznania płatności. Stanowisko to nie zasługuje na uwzględnienie bowiem powołany przepis nie mógł stanowić podstawy do uwzględnienia wniosku skarżącej.

W odniesieniu do powyższego zauważyć należy, że rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. w zakresie odnoszącym się do "przekazania gospodarstwa" określa przede wszystkim jego dopuszczalną formę prawną. Zaznaczenia wymaga, że przekazanie takie powinno dotyczyć całego gospodarstwa. Aby doszło do przekazania gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 82 ust.1 lit. a rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, czynności, w wyniku których dochodzi do przekazania danych jednostek produkcyjnych, winny być prawnie skuteczne i przeprowadzone w formie, o której mowa w tym przepisie prawa – innemu rolnikowi. W niezakwestionowanym stanie faktycznym sprawy, gdy działki zostały zwrócone do ANR w związku z wygaśnięciem umów dzierżawy łączących Agencję Nieruchomości Rolnych z M. P., nie doszło do przeniesienia gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 82 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1122/2009, bowiem zwrot działek rolnych nie nastąpił w wyniku zawarcia umowy o której mowa w powołanym przepisie, a wskutek ustania umowy dzierżawy, do zasobu gruntów wydzierżawiającej te nieruchomości – Agencji Nieruchomości Rolnych co oznacza, że skarżącej nie można w tych okolicznościach uznać za przekazującego rolnika, którego gospodarstwo jest przekazywane innemu rolnikowi. Tym samym przyjęty w sprawie stan faktyczny nie odpowiadał hipotezie określonej przepisem art. 21 ust. 5a ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w granicach skargi kasacyjnej uznał przedstawione w niej zarzuty za nieusprawiedliwione i z tego względu, na podstawie art. 184 p.p.s.a, skargę kasacyjną oddalił. Postanowienie kosztach postępowania kasacyjnego, stanowiących wynagrodzenie pełnomocnika organu, Sąd wydał na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust 1 pkt 2 lit a) w zw. z ust 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).