Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Zarządu Województwa [...] na rozstrzygnięcie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej nr [...] w przedmiocie kontroli realizacji regionalnego programu operacyjnego.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w 2018 r. Szef Krajowej Administracji Skarbowej przeprowadził audyty obejmujące projekty realizowane w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014 – 2010.
W lutym 2019 r. zostało sporządzone roczne sprawozdanie z kontroli zgodnie z art. 127 ust. 5 lit. b) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013, art. 7 ust. 3 oraz załącznikiem IX Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) 2015/207, za okres od 1 lipca 2017 r. do 30 czerwca 2018 r. Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014 – 2020 (sprawozdanie nr [...]). Wynik sprawozdania został doręczony Zarządowi Województwa [...] w dniu [...] lutego 2019 r.
Nie zgadzając się z ww. przedmiotem kontroli, w dniu 19 marca 2019 r. (data stempla pocztowego) skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę.
Odrzucając skargę Sąd I instancji jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), przyjmując, że zaskarżony akt nie należy do żadnej z prawnych form działania administracji publicznej objętych kontrolą sądu administracyjnego, a w szczególności nie jest to akt dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W ocenie Sądu zaskarżony dokument nie mieści się w zakresie przedmiotowym ww. przepisu. Dana czynność powinna być w sposób oczywisty skierowana do indywidualnie oznaczonego adresata. W przeciwnym wypadku nie można jej uznać za administrowanie, czyli władcze rozstrzyganie w sferze praw i obowiązków jednostki. Ponadto zaskarżony akt nie dotyczy obowiązków o charakterze publicznoprawnym. Są to ustalenia dokonane w wyniku przeprowadzenia kontroli i dotyczą badania wydatków. Zaskarżony akt opisuje stan faktyczny, uchybienia stwierdzone w wyniku przeprowadzonych audytów oraz rekomendacje dla skarżącego.
Fakt dokonania szczegółowego opisu w ww. zakresie nie wskazuje na to, że akt ten ma charakter władczy. Nie zostały tym aktem nałożone na stronę obowiązki, a także nie jest on ostateczny.
Zdaniem Sądu wystąpienie wyżej wskazanych przesłanek negatywnych powoduje, iż Roczne Sprawozdanie z Kontroli nie jest zaskarżalne.
W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył ww. postanowienie w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. niezasadne uznanie, że zaskarżony dokument (Roczne sprawozdanie z Kontroli) nie jest czynnością podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego z tego powodu, że nie mieści się w zakresie przedmiotowym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. nie ma charakteru "innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa".
Zdaniem skarżącego skarżony akt jest czynnością z zakresu administracji publicznej i dotyczy obowiązków o charakterze publicznoprawnym, ponieważ organ kontroluje skuteczność funkcjonowania pomocy. Tego rodzaju akt jest skierowany do indywidualnego adresata, którym jest Instytucja Zarządzająca. W wykonaniu ustaleń Rocznego sprawozdania z Kontroli Instytucja Zarządzająca ma obowiązek wszcząć kroki zmierzające do realizacji jego ustaleń, stosowanie do art. 98 rozporządzenia ogólnego Rady (WE) nr 1083/2006. Podkreślono,.że ustalenie i rekomendacja organu dotyczy własnego Samorządu Województwa [...], którym Województwo [...] jest jednocześnie przyznającym dofinansowanie oraz beneficjentem realizującym projekt.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje administracyjne i postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Aby akt lub czynność podlegały kontroli sądu administracyjnego, muszą one spełniać następujące warunki: 1) nie mogą mieć formy decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, 2) muszą mieć charakter publicznoprawny, 3) muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, 4) muszą dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W rozpoznawanej sprawie Zarząd Województwa [...] w skardze kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji niezasadne uznanie, że zaskarżone rozstrzygnięcie pokontrolne nie nakłada na podmiot kontrolowany żadnych obowiązków, a w konsekwencji nie podlega kognicji sądów administracyjnych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie są trafne.
Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wydanie wyniku kontroli, a co za tym idzie również roczne sprawozdanie z kontroli, może wyjątkowo stanowić zaskarżalną czynność z zakresu administracji publicznej, jednak tylko w przypadku gdy czynność taka pozostaje wprost i bezpośrednio w związku ze sferą praw i obowiązków kontrolowanego, w szczególności gdy u podstaw nałożonego wynikiem kontroli określonego obowiązku leży obowiązujący przepis prawa (por. uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 1998 r., sygn. akt FPS 18/98, publik. ONSA z 1999 r. nr 2, poz. 43). Rozważania na temat dopuszczalności zaskarżenia tego rodzaju czynności znajdują się w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 4 grudnia 2000 r., sygn. akt FPS 13/00 (publik. ONSA z 2001 r. nr 2, poz. 58), która dotyczyła wprawdzie wyniku kontroli na gruncie art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. Nr 100, poz. 442 ze zm.) i kwestii jego zaskarżalności na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, jednak rozważania w niej zawarte można także odnieść do problematyki niniejszej sprawy.
W uchwale tej stwierdzono, że "wynik kontroli, który – nie wykraczając poza granice ukształtowane przepisami art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy o kontroli skarbowej – wskazuje wyłącznie określone uchybienia oraz dokonuje ustaleń faktycznych, a tym samym nie dotyczy przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikających z przepisów prawa, nie podlega zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego". Co do zasady zatem, wynik kontroli zawiera tylko ustalenia, które same w sobie nie kreują nowej sytuacji prawnej w ten sposób, że nie są sprzężone z dyspozycjami dotyczącymi sfery praw i obowiązków kontrolowanego. Adresat takiego wyniku może bronić swojego interesu w innym postępowaniu, w którym zawarte w wyniku kontroli ustalenia mogłyby zostać wykorzystane; rozstrzygnięcie wydane w następstwie takiego postępowania podlega – na ogólnych zasadach – kontroli sądowoadministracyjnej, po wyczerpaniu administracyjnego toku instancji.
Tym samym prawo jednostki do sądu, określone w art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisach ratyfikowanych przez Polskę aktów prawa międzynarodowego nie doznaje żadnego uszczerbku (por: postanowienie NSA z dnia 25.10.2016 r., sygn. akt II GSK 4698/16, z 9.09.2014 r., sygn. akt II GSK 1813/14).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżone w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie - roczne sprawozdanie z kontroli nie zawierało władczego rozstrzygnięcia dotyczącego uprawnień lub obowiązków strony. Określone w rocznym sprawozdaniu audytowym ustalenia faktyczne (oceny i uchybienia) nie dotyczą uprawnień i obowiązków skarżącego, które wynikają z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy Sąd I instancji zasadnie uznał, że zaskarżone wystąpienie pokontrolne nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Nie dotyczy ono bowiem obowiązków strony skarżącej wynikających z przepisów prawa. Nie można go zatem zakwalifikować jako aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.